camino a una nueva crisis de la deuda ?

LA ÚLTIMA CRISIS DE LA DEUDA ARGENTINA: HISTORIA, DEFAULT Y REESTRUCTURACIÓN

Mario Damill Roberto Frenkel Martín Rapetti 

En síntesis, en la segunda mitad de los años noventa, la acumulación de reservas y la liquidez interna se volvió cada vez más dependiente del acceso del sector público al fondeo internacional.

Los esfuerzos para evitar el default y el fin del régimen de convertibilidad 

Como frecuentemente ocurre en una crisis, su desarrollo encadena una densa sucesión de eventos, que incluyen muchas decisiones de políticas contradictorias (como lo atestigua el año 2001) y diversas marchas y contramarchas. Mencionamos aquí algunos aspectos cruciales de estos procesos. En diciembre de 1999, asumió un nuevo gobierno. Como mencionamos arriba, la administración entrante adhirió a la tesis de que la causa principal de la recesión era el desequilibrio fiscal y no la apreciación cambiaria y la vulnerabilidad financiera a shocks externos. 

Esta percepción condujo al gobierno a adoptar una política fiscal austera como estrategia para sacar a la economía de la recesión. Expusimos antes los argumentos detrás de esta decisión y los resultados esperados. El fracaso de la política no debería ocultar, sin embargo, los enormes esfuerzos que se hicieron para equilibrar las cuentas públicas y evitar el default de las obligaciones financieras del gobierno. 

En aras de reestablecer las vías de acceso al financiamiento internacional, se implementaron sucesivos paquetes de medidas fiscales contractivas durante 2000 y 2001, fundados en la visión “fiscalista” de la crisis. No nos detendremos aquí en una descripción detallada de éstos, aunque sí conviene mencionar algunos episodios que ilustran la voluntad oficial de cumplir con los acreedores, tanto internos como extranjeros. Los esfuerzos para sortear el default incluyen, entre otras medidas, la Ley de Responsabilidad Fiscal, aprobada a fines de 1999, que exigía al sector público reducir paulatinamente su déficit hasta llegar a cero en algunos años. 

Alzas de impuestos y recortes de gastos fueron implementados con ese propósito. Posteriormente, cuando a mediados de 2001el gobierno quedó virtualmente racionado de los mercados financieros (externo y local), se aprobó una ley de “déficit cero”, que obligaba a la administración nacional a equilibrar sus cuentas inmediatamente, de modo que el flujo de gastos se adaptara a los ingresos corrientes. La norma garantizaba la cobertura de determinados rubros del gasto, en especial el pago de intereses, y también las transferencias a provincias y los sueldos y jubilaciones inferiores a quinientos pesos, dejando que el resto se adecuara endógenamente a la evolución de los ingresos. Para cumplir con esta nueva regla fiscal, se decidió un recorte inicial (y sin precedentes) del 13% sobre todos los rubros de gasto no “protegidos” (fundamentalmente sobre los sueldos y jubilaciones superiores a quinientos pesos). 

Debe tenerse en cuenta que estas medidas fueron implementadas cuando la economía estaba concluyendo su tercer año consecutivo de recesión. En semejante contexto, la percepción popular, lejos de reparar en el enorme esfuerzo oficial por evitar el default y “sus desastrosas consecuencias”, se ensañó con el gobierno, al que castigó en las elecciones legislativas de octubre de 2001 votando mayoritariamente a la oposición, aunque hubo también un masivo voto en blanco (el llamado “voto bronca”) que indicaba un generalizado descontento con todo el sistema político. En definitiva, el esperado shock de confianza nunca se materializó. 

Con la economía estancada en una recesión y atorada en una trampa de deuda, las sucesivas sesiones de política fiscal contractiva no hicieron más que profundizar el escenario deflacionario y las expectativas pesimistas, como hemos explicado. Durante 2000 y 2001, el gobierno intento complementar las medidas fiscales con algunas iniciativas en el frente financiero. Consiguió asistencia financiera externa e implementó dos operaciones de reestructuración voluntaria de títulos de deuda para persuadir al público de que no existía riesgo de desatender el servicio de las obligaciones financieras contraídas. A fines de 2000, obtuvo un importante paquete de ayuda financiera (el 26 “blindaje”) que cubría, con fondos locales y externos, los vencimientos de 2001 y parte de 2002 por unos U$S 40.000 millones. El FMI lideró la operación con una ampliación hasta U$S 13.700 millones del crédito stand-by vigente desde marzo de 2000. Los acreedores locales, fundamentalmente bancos y fondos de pensión (AFJP), tuvieron también una importante participación. El efecto positivo de esta acción sobre las expectativas tuvo corto alcance. 

Dos meses después de su anuncio, tras el resurgimiento de tensiones financieras en Turquía, la prima de riesgo país volvió a aumentar. A mediados de 2001, se llevó a cabo un importante y costoso canje voluntario de deuda (el “mega-canje”) en manos de tenedores privados (locales y extranjeros). La operación, que recibió la venia del FMI, alcanzó a un total de U$S 30.000 millones en bonos públicos (alrededor del 24% del total de la deuda del Sector Público Nacional). El canje permitió extender el plazo promedio de los instrumentos, pero al costo de elevar el valor nominal de la deuda en unos U$S 2.000 millones e incrementar el peso de intereses (los nuevos bonos se pactaron a una tasa promedio del 15% en dólares). 

En vez de aliviar la restricción financiera, las mayores tasas de interés pactadas contribuyeron a consolidar la percepción de que la trayectoria de la deuda pública se había vuelto insostenible. Finalmente, en noviembre de 2001, se llevó a cabo una segunda operación voluntaria de canje (aunque, en rigor, sería más adecuado definirla como “inducida” o “semivoluntaria”). La misma estuvo dirigida a tenedores locales, principalmente bancos y AFJP, que aceptaron canjear algo más de U$S 42.000 millones de títulos públicos por igual cantidad de préstamos garantizados con ingresos tributarios, que brindaban menores tasas de interés. La operación no pudo impedir, sin embargo, los procesos divergentes en curso. 

La salida de depósitos bancarios y la contracción de las reservas internacionales habían comenzado en octubre de 2000, con la renuncia del Vicepresidente Álvarez. Luego de una efímera recuperación lograda gracias al anuncio del blindaje, el proceso se intensificó a partir de marzo de 2001 y se extendió hasta mediados de junio, cuando el gobierno volvió a emitir una nueva “señal” –el mega-canje– para revertir las expectativas negativas. Como comentamos recién, los efectos estabilizadores de esta operación fueron de muy corto alcance. A comienzo de julio, la fuga de depósitos y la corrida contra las reservas volvieron a reanudarse. La intensificación de estos procesos no pudo ser detenida ni con la nueva ampliación en U$S 8.000 millones del crédito stand-by vigente con el FMI anunciada en agosto, ni con el canje de deuda en noviembre. 

Esta situación condujo a que el gobierno finalmente impusiera, a comienzos de diciembre, fuertes restricciones al retiro de fondos de los bancos (el “corralito”) y a las operaciones de cambio. Estas medidas buscaban evitar tanto una quiebra masiva del sistema financiero como la violación de la regla monetaria establecida por la caja de conversión. Ningún banco, doméstico o extranjero, se quejó por esta intervención. Los principales objetivos fueron, sin embargo, limitar la demanda de divisas, preservar el stock de reservas y evitar la devaluación de la moneda (i.e. el abandono formal de la Convertibilidad). 27 Ese fue también el último y drástico intento para evitar el default de la deuda pública. No obstante, las medidas constituyeron, en los hechos, el fin del régimen. Las restricciones financieras aplicadas en diciembre contribuyeron a acentuar las ya fuertes tensiones sociales y políticas. En pocos días de conmoción social y política, el país experimentó la renuncia del gobierno, al que sucedió una serie de efímeros presidentes. 

Uno de ellos anunció ante el Congreso la decisión de cesar el servicio de la deuda pública, para renunciar pocos días más tarde. Durante los primeros días de 2002, con un nuevo presidente al mando, Argentina abandonó formalmente el régimen de convertibilidad y la paridad de un peso por dólar...

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