no es pertinente proponer una reducción global del gasto público

Presión fiscal, gasto público y desarrollo

OPINION. Existen algunos gastos que no contribuyen a la recuperación económica ni al desarrollo de largo plazo, y que es preciso reducir. El más evidente es la carga de la deuda pública, que aumentó de manera extraordinaria durante el macrismo debido al aumento del stock de la deuda y a niveles en la tasa de interés

Por: Alfredo Calcagno

Se ha afirmado de manera reiterada que la presión fiscal es excesiva en la Argentina, lo cual desalentaría la iniciativa privada, el ahorro y la inversión. Sobre esa base, se sugiere disminuir la percepción de impuestos, lo que a su vez demandaría disminuir el gasto público. En realidad, la comparación de la presión tributaria argentina con la de otros países no corrobora ese diagnóstico. En 2018, el gobierno general (que incluye al gobierno central, las provincias y los municipios) captó alrededor de 29% del PBI, lo cual coloca la presión fiscal argentina en niveles “normales”, en una comparación internacional. Está, por ejemplo, por debajo de las de Francia, Reino Unido y Brasil, y por encima de las de Chile y los EE.UU. (ver cuadro). Ahora bien, esta comparación debe realizarse teniendo en cuenta qué servicios públicos asumen los diferentes gobiernos. Por ejemplo, el gobierno de Chile percibe menos impuestos como porcentaje del PBI, pero al mismo tiempo delega en el sector privado gran parte del pago de jubilaciones y de la provisión de educación y de salud. Por consiguiente, si bien es cierto que el sector privado chileno paga menos impuestos que en Argentina como porcentaje del PBI, también debe costear las contribuciones a las administradoras privadas de los fondos de pensiones y un mayor pago por la educación y la salud privadas.

El mayor contraste entre nuestro sistema y el de los demás países examinados no se observa en la presión fiscal global, sino en la estructura de los impuestos. Comparada con los demás países, la importancia de los impuestos directos es mucho menor en la Argentina, y la de los impuestos sobre bienes y servicios es mucho mayor: en Argentina, ésta duplica la de los países europeos y triplica la de los EE.UU. La parte de los aportes a la Seguridad Social (21,7% del total recaudado en Argentina) nos coloca cerca del Reino Unido y de EE.UU., pero muy por debajo de Alemania y Francia, en donde el Estado de Bienestar sigue siendo fuerte.

Aumentar la parte de los impuestos directos permitiría mejorar tanto la equidad impositiva como la eficiencia económica. El grueso de los impuestos directos lo aporta la tributación sobre los “ingresos, utilidades y ganancias de capital”, que de manera poco feliz se conoce en la Argentina como “impuesto a las ganancias”. En los países desarrollados, más del 80% de este impuesto lo pagan los individuos, con tasas progresivas, mientras que las empresas solamente pagan entre 10 y 20% del mismo. Este es un contraste importante con la Argentina, en donde las personas físicas aportan un 40% de este impuesto y las empresas 60%.

Es también escaso lo que pagan en Argentina las personas en concepto del impuesto a la riqueza: a nivel nacional, sólo recaudó 0,11% del PBI en 2018. Las provincias agregaron un 0,69% del PBI por impuestos “sobre la propiedad” (sobre todo, impuestos inmobiliarios). De cualquier forma, el 0,8% del PBI resultante es muy bajo si se lo compara con los EE.UU. (3% del PBI), Francia o el Reino Unido (4,1% del PBI en ambos países). La contribución excepcional sobre el patrimonio de un pequeño grupo de argentinos acomodados no hace más que acercarnos al primer mundo; debería considerarse una mayor imposición sobre el patrimonio sobre bases más estables.

Es posible incrementar los impuestos directos sin desalentar ni la inversión ni la producción. Hacer tributar los bienes inmobiliarios y las colocaciones financieras a partir de cierto monto y los activos en el exterior, no afecta a los capitales aplicados a la producción. Lo mismo puede decirse del impuesto a la herencia, eliminado por Martínez de Hoz en 1976. Es fundamental incorporar a la base tributaria el patrimonio de los residentes que, a fines de 2019, tenían 335 mil millones de dólares en el exterior (293 mil millones si se excluye la inversión directa), de acuerdo a la estimación del INDEC. Conocemos a una fracción de esas personas, a partir del último blanqueo de capitales y del intercambio automático de información con países de la OCDE. Avanzar en esa dirección mejoraría la recaudación y la equidad del sistema, y desalentaría la fuga de capitales privados, una de las mayores trabas para el desarrollo de la Argentina.

Respecto del impuesto a los ingresos y utilidades (“ganancias”), además de terminar con ciertas exenciones injustificables, es preciso llegar a un consenso respecto del mínimo no imponible y la progresividad de las tasas. Por otra parte, hay que cerrar el grifo de la evasión de las grandes empresas que ocultan sus ganancias y las fugan al extranjero, a través de la manipulación de sus precios de exportación e importación, el pago de intereses por deudas intrafirma, las franquicias abonadas a la casa matriz, la subdeclaración del volumen exportado, la triangulación del comercio y de los créditos utilizando paraísos fiscales y otras maniobras evasivas. La reciente activación del acuerdo de intercambio de información con los EE.UU. sobre la actividad de las empresas transnacionales demuestra que no se trata de deseos irrealizables.

Se apuntaría así no a aumentar la carga impositiva de quienes ya están pagando, a veces, una parte importante de sus ingresos, sino a hacer contribuir a quienes logran evadir una porción significativa de sus obligaciones.

Del lado del gasto, más que pensar en aumentos o recortes generalizados, cabría mejorar su eficiencia y revisar su composición. Existen algunos gastos que no contribuyen a la recuperación económica ni al desarrollo de largo plazo, y que es preciso reducir. El más evidente es la carga de la deuda pública, que aumentó de manera extraordinaria durante el macrismo debido al aumento del stock de la deuda y a niveles en la tasa de interés que superaron 100% en términos anuales para la deuda en pesos. Es así como los intereses netos pagados por el gobierno general alcanzaron a 5,2% del PBI en 2019, a los que cabría agregar los pagos netos de intereses del Banco Central, que representaron 3,2% del PBI ese mismo año. Este gasto financiero fiscal y cuasi fiscal disminuyó de manera significativa con la renegociación de gran parte de la deuda pública y la fijación de las tasas de interés a un nivel más razonable. De este modo se liberan recursos públicos para ser utilizados en fines más útiles (desde el punto de vista del bien común) que engrosar los ingresos de rentistas y especuladores. También será posible disminuir los gastos extraordinarios que fueron necesarios para enfrentar la pandemia, en la medida, claro está, que logremos superarla. Sin embargo, parte de esos gastos seguirán siendo necesarios para enfrentar situaciones de exclusión, por lo cual deberían mantenerse, adaptando sus montos y modalidades a la nueva etapa.

Otros gastos, en cambio, deben incrementarse de manera significativa y sostenida en el tiempo. En particular, el gasto público en ciencia y tecnología muestra hoy niveles demasiado bajos para cualquier país que quiera transformar su aparato productivo. Se trata de programas de largo plazo a los que es importante dar continuidad y maximizar su rendimiento, con una combinación adecuada de investigación básica con extensión y transferencia, y el fortalecimiento de las relaciones bidireccionales entre ciencia y producción. Del mismo modo, es prioritario recuperar la inversión pública desde los niveles deprimidos a los que la llevó el ajuste neoliberal. Como ocurre con la ciencia y técnica, los recortes en la inversión en infraestructura son irracionales en cualquier análisis de costo-beneficio. Se trata de un gasto que tiene fuertes externalidades positivas, económicas y sociales, y es uno de los factores más potentes para relanzar la inversión privada. Al revés de lo que postulan algunos economistas ortodoxos, existe una complementariedad entre inversión pública y privada, no una oposición por la que los recursos utilizados por la primera se le restarían a la segunda.

Un examen de la situación actual muestra la vastedad de las tareas que el Estado debería asumir para responder a las necesidades sociales y revertir el deterioro de sus servicios. Es preciso recuperar los gastos en educación y salud, que exigen tanto un mejor equipamiento como una recomposición salarial. Pero lo mismo puede decirse de prácticamente todas las funciones públicas, incluyendo las de defensa y seguridad. Se trata de un desafío de largo plazo, que debe abordarse en el marco de recursos escasos y con un aparato estatal debilitado.

No es pertinente, en este marco, proponer una reducción global del gasto público, aunque sí es imperativo maximizar su eficiencia y su transparencia. Esto incluye una mejor focalización del gasto social, que las herramientas informáticas permiten. De este modo, se podría (por ejemplo) disminuir los subsidios a los servicios públicos, excluyendo de los beneficios a los usuarios que menos los necesitan.

Por último, es necesario considerar con una perspectiva de largo plazo los desafíos de nuestro sistema previsional. La recuperación de la economía permitirá en breve plazo una recomposición de las jubilaciones reales, aunque desde niveles muy deprimidos. La nueva fórmula de actualización les permitirá crecer a la par de la recaudación impositiva y del salario real (la alternativa de indexar los haberes con los precios permitiría mantener el poder de compra, pero no mejorarlo en el largo plazo). Quedará, de cualquier modo, una tensión entre la aspiración a mayores niveles de jubilaciones y pensiones, y la probable persistencia de un déficit del sistema previsional, otra herencia que dejó el gobierno de Macri. Si queremos mantener el sistema público de reparto, hay que ver de qué manera se “blanquea” el empleo informal, se ajustan determinados beneficios de privilegio a los aportes realizados, se incorpora a los trabajadores con contribuciones insuficientes y se complementan las contribuciones previsionales con recursos fiscales. Otras medidas, como una reforma “paramétrica” (que revise los años de contribución requeridos, la edad de jubilación, los aportes personales y del empleador, etc.) o la creación de regímenes públicos complementarios, deberían también examinarse a la luz de la evolución económica y demográfica, siempre con el objetivo de preservar el sistema público de reparto. En definitiva, es preciso definir cómo respondemos de manera simultánea al objetivo de la adecuación de las jubilaciones (cobertura y montos) por una parte, y al de la sustentabilidad del sistema jubilatorio, por la otra.

Estructura de los ingresos tributarios del gobierno general por tipo de impuesto, 2018, países escogidos (en % del PBI)

Fuentes: Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, Ministerio de Economía de Argentina, y OECD Statistics.