El debate sobre el Ingreso Ciudadano en la Argentina: ¿La tercera es la vencida?
Flavio Gaitán
Cecilia del Bono
La crisis sanitaria, económica y social ha generado, en la Argentina, una amplia producción que podemos identificar como la tercera onda de debate sobre renta básica (RB) o ingreso ciudadano (IC).
La primera onda, durante los años noventa y hasta comienzos de los años 2000, se dio en el contexto de la transformación estructural de la economía argentina al amparo del proyecto neoliberal encabezado por Carlos Menem (PJ) y continuado por Fernando de la Rua (Alianza), que llevó al país a un colapso social sin precedentes: 1 de cada tres personas con problemas de empleo y más de la mitad de la población bajo la línea de pobreza. En ese contexto, se generaron dos movimientos con escaso grado de convergencia. Por un lado, la producción académica de investigadores ligados en su gran mayoría al CIEPP y la Red Argentina de Ingreso Ciudadano, verdaderos pioneros de la discusión en la Argentina, planteando la necesidad de superar las falencias estructurales de la arquitectura del bienestar en el país, la implementación de una transferencia universal y no condicionada a la infancia y la defensa de una reforma fiscal orientada a unificar “los dos brazos del Estado”, el que recauda y el que gasta (Barbeito & Lo Vuolo, 1995; 1999). Por otro lado, la militancia activa de la Central de los Trabajadores Argentinos promoviendo la implementación de una asignación universal a la niñez, un seguro de capacitación y empleo para la vida adulta y la garantía de una jubilación para los adultos mayores. Las políticas públicas fueron en el sentido contrario: acotadas y focalizadas durante los años '90; ampliadas, pero con carácter temporal y sujetas a la contrapartida laboral típicas de programas de workfare en la post-crisis de la convertibilidad.
El período entre inicios de los años 2000 y mediados de la década siguiente puede ser identificado como un segundo momento del debate sobre renta básica en la Argentina. De modo concomitante a la producción IC a la niñez, surge una producción que tiene como foco de análisis los programas de transferencias implementadas, en particular, a la niñez y adolescencia (primero, el programa Familias para la Inclusión Social y luego la Asignación Universal por Hijo) y a las y los adultos mayores (moratorias provisionales que permitieron a las personas que no habían contribuido o a quienes les faltaban aporte acceder a una jubilación ordinaria del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones). A pesar de la ampliación de las transferencias monetarias, los trabajos destacan el carácter segmentado del sistema de protección, que divide “beneficios” en función de la participación o marginación del mercado de empleo asalariado (Lozano y Lo Vuolo, 2009) como también la persistencia de las condicionalidades.
La crisis actual dio lugar a un tercer momento y ha dado lugar a un crecimiento significativo de la producción sobre RB. En parte, por lo que podemos llamar las excepcionalidades de la Argentina. En primer lugar, el país alterna, desde 2011, años de bajas tasas de crecimiento con otros de caída del producto. El debilitamiento del proyecto productivo-distribucionista (Kulfas, 2016) y la solución ortodoxa propuesta por la coalición de gobierno encabezada por Mauricio Macri (PRO), de claro sesgo conservador, han confluido en una situación drástica, caracterizada por aumento del desempleo y la informalidad y caída de los salarios reales. De hecho, datos del primer semestre de 2020, dan cuenta que 4 de cada 10 personas vive bajo la línea de pobreza. En segundo lugar, las debilidades de una economía con amplios sectores dominados por oligopolios, con alta inflación, expresión de la puja distributiva.
La crisis del COVID encontró a la coalición de gobierno con limitados márgenes de actuación, fundamentalmente por el alto endeudamiento público. En ese sentido, las respuestas expresaron la lógica dual del sistema de protección: tres pagos de una transferencia monetaria de $ 10.000 a desempleados e informales; 9 pagos de un subsidio a las empresas para afrontar parte de los salarios en el caso de los trabajadores formales. Al mismo tiempo, se aumentó el valor de las diversas transferencias monetarias. A pesar del activismo estatal, la magnitud de la crisis vuelve la inversión insuficiente (Lozano y Horwitz, 2020).
En ese contexto, se han esbozado diferentes propuestas como la necesidad de un "salario social" para desempleados e informales (Hagman, 2020), el estudio del trabajo garantizado (Mario, 2020) o la adopción de un IC o RB. Los trabajos analizan las ventajas de una propuesta universal e incondicional que son conocidas por los lectores de Sin Permiso: brindar protección social ex-ante y sentar las bases para la libertad real de las personas.
¿Cuán cerca está la Argentina de la adopción de un IC? Existen elementos que llaman al pesimismo, en particular el fuerte arraigo del trabajismo que asocia protección a empleo asalariado y el carácter poco articulado de una arquitectura del bienestar caracterizada por la fragmentación de programas en los tres niveles de gobierno con bajos grados de coordinación.
Por otro lado, podemos identificar ventajas para afirmar que el escenario es propicio para plantear la propuesta. Una de tipo coyuntural: por primera vez en mucho tiempo, sectores que están contra la intervención del Estado y que suelen tener una postura despectiva respecto de las personas contempladas por los programas asistenciales, han sentido los efectos de las carencias materiales en carne propia. Eso aumenta, aunque no sabemos en qué grado, los niveles de empatía, algo necesario para generar coaliciones de apoyo. Las otras, de tipo estructural: por un lado, el gasto social en Argentina no es bajo; por otro, el país tiene una larga tradición de incorporación social con políticas universales (Garcés, 2020).
Avanzar hacia la implementación de un IC demanda responder una serie de cuestionamientos: en primer lugar, cómo garantizar su financiamiento y, relacionado con ese punto, cómo fortalecer la capacidad fiscal del Estado. Es decir, cómo llevar a cabo reformas tributarias progresivas y controlar los diferentes mecanismos de fuga y evasión de las elites locales, acostumbradas a imponer su poder de veto sobre la agenda distributiva. En segundo lugar, cómo realizar una articulación virtuosa con la institucionalidad existente en materia de protección social que alcanza un amplio número de agencias y actores de los diferentes niveles de gobierno. Por último, pero no menos importante, cómo generar una amplia coalición de apoyo que venza resistencias ideológicas de los actores políticos y sociales necesarios para llevar adelante una propuesta como esta: políticos, burocracias, sindicatos, movimientos sociales, ciudadanas y ciudadanos. En última instancia, se trata de ir a contracorriente de la larga institucionalización basada sobre el empleo.
La suerte no está echada y los hombres y mujeres somos artífices de nuestra historia. Si al pesimismo de la razón le anteponemos el optimismo de la voluntad, la defensa de un ingreso ciudadano puede ser la base para la conformación de un sistema de protección basado en un criterio de justicia social.
Fuente: Este artículo es una versión reducida del Documento de Trabajo n. 106 del CIEPP intitulado “La Renta Básica (o Ingreso Ciudadano) Universal e Incondicional. El Debate en la Argentina”. Disponible en: https://bit.ly/3pWGSmO.
Referencias
Barbeito, A. y Lo Vuolo, R. Contra la exclusión: La propuesta del ingreso ciudadano, CIEPP-Miño y Dávila, Buenos Aires,1995.
Garcés, L. La oportunidad de un ingreso ciudadano universal. Octavo Monográfico Sin Permiso, 2020, pp. 130-132.
Hagman, I. “Llegó el momento del salario universal?” Panamá Revista, 10 Abril de 2020. Disponible en: https://bit.ly/36Xetac. Acceso en: 20 Nov. 2020.
Lo Vuolo, R., Barbeito, A., Pautassi, L. y Rodríguez Enríquez, C. La pobreza de la política contra la pobreza. CIEPP-Miño y Dávila, Buenos Aires, 1999.
Lozano, C. y Lo Vuolo, R. Dosssier. “La encrucijada del IC universal en la Argentina”. I Monográfico Sin Permiso, 2013, pp. 158-162. 1 de noviembre de 2009.
Lozano, C. y Horwitz, S. “Políticas alimentarias y de transferencias de ingresos. Análisis del alcance de los programas que buscan atender el hambre y la pobreza en nuestro territorio”. Instituto Pensamiento y Políticas Públicas, Central de los Trabajadores Argentinos, Buenos Aires, 2020.
Mario, A. Teoría del empleo moderno y empleo de última instancia. Cómo la Argentina puede usar el pleno empleo para controlar la inflación. Moreno, Editorial de la Universidad Nacional de Moreno, 2020.
Profesor de la Universidade Federal da Integração Latino-americana
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