crisis de paradigmas

Las políticas anticrisis argentinas frente a un contexto inédito

OPINIÓN. Prácticamente todos los gobiernos del mundo llevaron adelante políticas anti-crisis, independientemente de su cariz ideológico. El tamaño y características de estas políticas rompen con los paradigmas reinantes, sostienen Federico Pastrana y David Trajtemberg.

Una crisis inédita que afecta al mundo

La crisis económica del Covid-19 es inédita. Afecta de manera generalizada a las economías del mundo, independientemente de las ideologías de los gobiernos, las estrategias llevadas a cabo para enfrentarlo y de la fortaleza o debilidad económica de cada uno de los países.

La adopción de políticas de confinamiento afectó la movilidad de las personas. Esto determinó que varias actividades no pudieran funcionar por estar prohibidas, muchos bienes no pudieran producirse o se vieran fuertemente limitados y varios mercados desaparecieran, estimulando las modalidades virtuales. El carácter inédito de la crisis, tanto por sus características como por su rápida extensión y profundidad, llevaron a que ni los gobiernos ni la academia económica estuvieran preparados para llevar adelante recomendaciones de políticas anticrisis para hacer frente rápidamente frente a tamaño desafío.

Las cifras de los organismos de estadística permiten mensurar el tamaño y profundidad de una crisis con un final incierto pero seguramente dramático. Se esperan caídas anuales de la producción del 7% en las economías más importantes del mundo, datos que superan con creces los evidenciados en la última crisis internacional. En nuestro país, ya en marzo, la actividad económica registró una caída de 9,8%, con sectores como la construcción, hoteles y restaurantes y transporte retrocediendo 44%, 30% y 14% respectivamente. Otra evidencia de la dramática situación es la cantidad de personas que piden asistencia en los programas de asistencia de los gobiernos. Tomando datos de países desarrollados que sufrieron el embate del virus vemos que, por ejemplo, en EEUU los reclamos por seguro de desempleo llegaron a los 40 millones de personas en los últimos dos meses y la tasa de desempleo llegó al 14,7%. En Reino Unido, 6,3 millones de personas reclamaron recibir el nuevo plan de asistencia que cubre el 80% del salario (Job Retention Scheme), a los que se suman los 1,8 millones inscriptas para acceder al plan de crédito universal y 250.000 nuevos inscriptos al seguro de desempleo. En España, sólo en marzo hay 300.000 nuevos desempleados y se calcula que más de 2 millones de trabajadores están inscriptos en el ERTE (Expediente de Regulación Temporal de Empleo) mediante el cual reciben el pago del 70% del salario por parte del Estado.

Prácticamente todos los gobiernos del mundo llevaron adelante políticas anti-crisis, independientemente de su cariz ideológico. El tamaño y características de estas políticas rompen con los paradigmas reinantes. Un ejemplo de esto es la política llevada adelante por gobiernos como el de Trump, con un paquete de ayuda de más de 2 billones de dólares (el triple que el aplicado en la crisis de 2008-2009), que incluye la transferencia de dinero directo a los ciudadanos, préstamos a PyMES y empresas en dificultades y refuerzos presupuestarios al sistema sanitario y al seguro de desempleo. Otro ejemplo es el plan llevado a cabo por el gobierno de Boris Johnson, que cubre el 80% de los salarios del 25% de los trabajadores de Reino Unido y un esquema de crédito universal a 1,8 millones de personas.

Argentina: tres dimensiones para el debate de las políticas

En nuestro país, el gobierno llevó adelante un conjunto de políticas, con ciertos puntos en común a la adoptada en la crisis de 2009 y las adoptadas en otros países en la actualidad. El eje más importante consiste en sostener el ingreso de los trabajadores y de los hogares mediante distintos instrumentos. Dentro de éstos, creemos que los más importantes son tres: el Ingreso Familiar de Emergencia, la Asistencia al Trabajo y la Producción y la prohibición de despidos y los acuerdos por suspensiones con un tope en la reducción de haberes.

El debate sobre esta estrategia nacional para enfrentar la crisis derivada de la pandemia contempla varias dimensiones.

Una primera dimensión es el modo de regulación del mercado de trabajo, cuáles son las instituciones laborales presentes y la efectividad que ellas tienen y qué políticas se realizan para reforzarlas o flexibilizarlas. En este punto, el debate acerca de priorizar las políticas activas o pasivas del mercado de trabajo adquiere un protagonismo central.

Una segunda dimensión es la priorización de objetivos de la estrategia llevada adelante. En este punto, se plantearon una serie de políticas con el objetivo de evitar la difusión de la crisis por varias vías, que combinaron modificaciones en la regulación con transferencia directa de recursos desde el Estado con pocas condicionalidades buscando una rápida y amplia cobertura.

Una tercera dimensión es la implementación y el futuro de las políticas. El principal desafío constituye administrar la compleja relación entre la necesidad de políticas de confinamiento para paliar la difusión del virus y la acumulación de los efectos negativos de la crisis sobre la economía y los ingresos. Las dificultades de la implementación de las políticas en países subdesarrollados son evidentes, en particular sobre sectores que no están registrados ni bancarizados y en una estructura productiva heterogénea. La elección de la inclusión o exclusión de empresas y personas en las políticas de asistencia se suma a estas complejidades.

Regulaciones. Políticas activas y pasivas del Estado

A modo simplificado, en el mundo predominan dos modelos claramente diferenciados. El modelo europeo, que con sus matices, establece regulaciones laborales que protegen el empleo en el puesto de trabajo, al penalizar al empleador que proceda a realizar despidos sin causa o con causa no atribuible al trabajador. En este caso la indemnización por despido, que resulta bastante generosa, tiende a inducir a los empleadores a postergar el despido frente a una situación de caída provisoria de la producción y/o de las ventas. En el otro extremo, se encuentra el modelo anglosajón, que promueve expresamente la movilidad de la mano de obra, al admitir el despido de los trabajadores sin causa a un bajo o nulo costo. En Estados Unidos, un empleador puede despedir a un trabajador sin motivo y sin ningún tipo de indemnización (a menos que se negocie individualmente). En esta situación, el trabajador es expulsado del empleo, y pasa a percibir el seguro de desempleo por un lapso determinado, que por lo general, depende de los meses cotizados y de la remuneración percibida.

En Argentina se configuró un modelo de naturaleza dual, no por decisión propia de los gobiernos que se sucedieron en los últimos 30 o 40 años, sino como consecuencia de una estructura segmentada de su mercado de trabajo. El mercado de trabajo formal muestra una considerable regulación de las relaciones laborales, establecida a través de la legislación laboral y las normas pactadas colectivamente entre sindicatos y empresas que complementan a éstas. Este segmento se asemeja al modelo europeo de relaciones laborales. En cambio, los trabajadores del sector informal del mercado de trabajo, gran parte de los cuales ingresan como refugio frente a la alternativa del desempleo, están expuestos a una desregulación casi total de sus condiciones laborales, que se expresa en extensas jornadas de trabajo, bajas remuneraciones, ausencia de registro y beneficios y una elevada movilidad entre distintos trabajos, entre el empleo y el desempleo y entre el empleo formal y e informal. Esta parte del mercado de trabajo asume características del mercado de trabajo anglosajón en lo que hace a la rotación laboral, expresada en una menor antigüedad en el empleo, pero con la diferencia que en nuestro caso estos trabajadores no cuentan con un seguro que aporte un ingreso frente a la alternativa del desempleo.

Frente a las medidas tomadas para evitar la propagación del contagio del COVID-19, el gobierno adoptó una segmentación de las políticas laborales y sociales, acorde con la estructura del mercado de trabajo. En este sentido, considerando la mayor flexibilidad del sector informal, y la imposibilidad de trabajar dado que la mayor parte del sector necesita movilizarse para realizar su tarea u obtener ingresos en la vía pública, el Estado implementó el Ingreso Familiar de Emergencia, con pocos condicionamientos, para tener una elevada cobertura. El IFE puede entenderse como una política pasiva, en tanto funciona como un “seguro de desempleo amplio” de carácter universal. Actualmente se encuentran cobrando o en proceso de cobro, alrededor de 8 millones de personas, lo cual representa el 20% de la población argentina, un número sin lugar a dudas inédito para este tipo de políticas.

En el conjunto del empleo asalariado registrado, en cambio, se reforzaron las regulaciones laborales, imponiendo una nueva medida que dispuso la prohibición de los despidos. Con anterioridad a la cuarentena, el gobierno había establecido una duplicación de las indemnizaciones por despido, como medida para evitar la destrucción de los puestos de trabajo ante un contexto de aumento del desempleo verificado durante 2019.

En el segmento de empleo asalariado registrado, donde la regulación laboral es la norma y la presencia sindical está muy extendida, el gobierno privilegió la preservación de los puestos de trabajo, mientras se mantienen las medidas de aislamiento social preventivo, antes que la extensión de un seguro por desempleo. Además, el gobierno dispuso pagar parte del salario de los trabajadores a los fines de sostener el ingreso de los trabajadores a través del Programa de Asistencia al Trabajo y la Producción (ATP). Este programa establece que el Estado se hace cargo de parte de las remuneraciones netas de los trabajadores mientras dure la situación de aislamiento. Esta porción es mayor en los salarios de ingresos más bajos y menor en los ingresos más altos. Hasta el momento recibieron el beneficio unos 2,2 millones de asalariados del sector privado (un tercio del total del ámbito privado) que trabajan en 250 mil empresas (casi la mitad de las firmas del país). Según datos del Ministerio de Desarrollo Productivo, dentro de los beneficiarios, el 99% de las empresas tienen menos de 100 empleados y abarcan el 63% del empleo. De total de gasto, sólo el 16% fue para empresas de más de 800 empleados, que contienen el 13% del empleo. En este sentido, el ATP, en la búsqueda de preservar puestos de trabajo, ayuda mayormente a las PyMEs aunque no de forma exclusiva.

Privilegiar la protección del empleo como objetivo no resulta indistinto para la evolución de los indicadores laborales y los recursos de los hogares, dado que constituye su mayor fuerte de ingresos. La prohibición de despidos disminuye la destrucción de los puestos de trabajo. Como se evidencia en las últimas semanas, la existencia de terciarización laboral y de formas de contratación flexibles, como en el caso de la construcción, llevan a que algunos empleos se pierdan. Sin embargo, el impacto de la crisis sobre el incremento de la tasa de desempleo será considerablemente menor que en otros países y permitirá sostener la mayor parte de los ingresos de la población asalariada, en el marco de una crisis de grandes proporciones.

En una etapa inicial de la cuarentena, los distintos sectores negociaban individualmente, cada uno con su criterio, y con una lógica similar a la prevaleciente en las paritarias salariales, en las que los actores más importantes iban marcando la pauta. En este contexto, el acuerdo IUA-CGT, avalado por el gobierno nacional, terminó marcando esa pauta, al establecer que los empleadores podrán suspender a los trabajadores impedidos de realizar sus tareas (excluidas las personas en riesgo de salud) con la obligación simultánea de pagar al menos un 75% de las remuneraciones habituales y mantener las dotaciones sin alteraciones.

En nuestra opinión, creemos que la configuración de las políticas anticrisis con la combinación de regulaciones (prohibición de despidos), políticas activas (ATP para los formales) y pasivas (IFE para los informales y desocupados) constituye un resorte para el sostenimiento de los ingresos muy importante tanto para el presente como para el futuro.

Creemos que para nuestro país y bajo esta crisis, para el sector formal, son preferibles las políticas activas de empleo, como el ATP, que están orientadas al mantenimiento del empleo que las políticas pasivas, como el seguro de desempleo, que se dirigen a la protección de los desocupados. Sostener a los trabajadores en sus puestos de trabajo presenta distintos beneficios para la economía y la sociedad frente a la alternativa de cobrar el seguro por desempleo. Primero, facilita una pronta recuperación de la producción cuando finalice el aislamiento social y preventivo, dado que no hay pérdida de las capacidades organizacionales ni de los trabajadores. Segundo, reduce costos de contratación y de despido para las empresas y de búsqueda de empleo para los trabajadores. Tercero, la estabilidad en el empleo tiene efectos positivos sobre la demanda agregada, en particular incentiva el consumo de determinado tipo de bienes que requieren financiamiento y perspectivas favorables al sostenimiento de las fuentes de ingreso.

La alternativa hubiera consistido en privilegiar el seguro de desempleo como instrumento para administrar la crisis, con un modelo más parecido al esquema anglosajón, con mayor flexibilidad laboral. La consecuencia hubiera derivado en un aumento pronunciado de la tasa de desempleo, y, si bien depende del tamaño de la asignación por desempleo, en un impacto mayor sobre los ingresos. Aún más, podría decirse que, si la salida de la crisis es lenta, los desocupados tendrán pocas chances de conseguir empleo, y existe el peligro que algunos de ellos se transformen en desocupados estructurales o de largo plazo. Por este motivo, sumado a los ya mencionados, es importante sostener las políticas activas para mantener el empleo, principalmente para los segmentos de trabajadores que tienen más dificultades para conseguir empleo. En este sentido, las políticas pasivas cumplen esencialmente un rol amortiguador de la crisis, por la necesidad de transferir rápidamente ingresos a las familias más vulnerables, complementando las políticas activas, en el marco de un mercado de trabajo con un alto componente de informalidad.

La implementación de las políticas y el futuro

Por último, es importante hacer mención a los tiempos de implementación de las políticas y al futuro. Si bien el esquema mencionado fue anunciado rápidamente, las dificultades de la implementación de un programa tan audaz fueron saliendo a la luz con el paso del tiempo. Varias de las características de nuestra economía dificultaron operativamente la aplicación de varias de estas políticas. En primer lugar, las huellas de la desarticulación del Estado y los laberintos regulatorios llevaron a que algunas empresas lograran realizar desvinculaciones de personal al margen de la prohibición de despidos y/o hacerse de recursos del Estado cuando no eran los destinatarios naturales, ante la necesidad del Estado de llegar a una amplia cobertura.

La mayor parte de estas cuestiones fueron corregidas rápidamente por medio de reglamentaciones complementarias. En segundo lugar, la elevada informalidad y la falta de bancarización del segmento empresarial y la de población que debe ser asistida también atentó contra la efectividad y tiempos de la política, por lo que a llegada de los recursos destinados a un segmento no menor de los beneficiarios demora más de lo previsto inicialmente. Lo inédito de la crisis y el volumen inesperado de inscriptos en las políticas se sumaron a las dificultades operativas. En tercer lugar, como está sucediendo en muchos de los países, actuar en un escenario incierto lleva a cambiar el diagnóstico sobre el carácter transitorio o permanente de las políticas.

Ante la crisis, la mayor parte de los gobiernos está extendiendo en el tiempo, reforzando y perfeccionando las políticas implementadas en un primer momento. La extensión del IFE, el ATP y la prohibición de despidos son un ejemplo. El sólo paso del tiempo, al intensificar los problemas, hace incrementar las demandas sobre las políticas y las capacidades estatales. En cuarto lugar, con el tiempo el gobierno logró implementar una política de crédito que acompañó a las ya mencionadas. Los créditos a tasa 0% a alrededor de 150.000 monotributistas y autónomos y al 24% para 100.000 PyMEs, muchos de ellos con garantía estatal, complementaron la política fiscal, permitieron desahogar a empresas y personas con problemas de liquidez y son una de las patas ineludibles de las políticas a implementar de cara a una futura recuperación.

La actual renegociación de la deuda constituye un capítulo relevante para los meses que vienen. Un acuerdo exitoso podrá relajar las tensiones cambiarias e inflacionarias, bajar las necesidades de divisas, promover una normalización del mercado financiero argentino y ampliar los espacios de financiamiento, facilitando la recuperación de la actividad. Si bien la negociación parece encaminada, el acuerdo no está cerrado, por lo que no cabe descartar la posibilidad de un endurecimiento de los mercados financieros y, por lo tanto, una mayor tensión en las variables macroeconómicas que dificultaría enormemente el desarrollo de las políticas necesarias para superar las crisis. El aspecto financiero resulta central en las políticas anticrisis, no sólo por la sensible situación económica de las empresas y familias sino también por las necesidades de financiamiento de un Estado que debe llevar adelante políticas de gasto de grandes dimensiones, en particular en una crisis de características inéditas.

En síntesis, el mundo entero está llevando políticas que desafían las llevadas adelante hasta el momento. Argentina rápidamente llevó adelante medidas que tuvieron como principal objetivo la preservación de los ingresos de familias y empresas. Dentro de éstas desatacamos tres de gran cobertura: el ATP, el IFE y la prohibición de despidos. Al margen de las dificultades en la implementación (por los tiempos, los agujeros regulatorios y la elevada informalidad de nuestra economía), entendemos que este conjunto de políticas constituye un resorte fundamental para el sostenimiento de ingresos tanto el presente como para el futuro. La política de crédito y los aspectos financieros vinculados a la renegociación de la deuda contribuirán o dificultarán fuertemente una eventual recuperación pasada la crisis. El futuro es incierto, más con una crisis de características inéditas, la presencia del Estado y la efectividad y articulación de las políticas son fundamentales para trazar un sendero de salida a futuro.

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Sobre los autores

Federico Pastrana es Licenciado en Economía (UBA) y Profesor Adjunto de la Dinero, Crédito y Bancos(UNDAV).

David Trajtemberg es Licenciado en Economía (UBA) y Profesor Adjunto de Teoría de las Remuneraciones (UNLaM).