La UE está atravesando un debate existencial que se está vertebrando tras el brexit sobre la base de la política común de seguridad y defensa (PCSD). Los cambios en los entornos estratégicos de la UE, el auge soberanista en el continente y la llegada de Trump al poder en EE. UU. han contribuido a acelerar las conversaciones sobre una defensa europea más cooperativa y autónoma. ¿Será el momento de reiniciar el camino hacia una mayor integración militar?
Tradicionalmente, la Unión Europea (UE) ha sido catalogada como un gigante económico, enano político y gusano militar. Esta concepción dejaba muy clara su naturaleza, así como sus parámetros de actuación en el escenario internacional. Mientras EE. UU. era proyectado como Marte, dios de la guerra, la UE aparecía representada como un actor impertinentemente feminizado y débil, alegóricamente asimilado a la figura de la diosa Venus.
En la lógica de este binomio patriarcal, EE. UU. se encargaba del trabajo sucio y de la gestión del poder duro en el mundo, mientras que la UE simbolizaba la belleza y el poder suave de ser la principal donante mundial de ayuda humanitaria, la primera potencia comercial mundial y la región con el mayor PIB del mundo. Las herramientas suaves de política exterior, tales como la promoción de los derechos humanos, el multilateralismo eficaz, la protección del medioambiente o la lucha contra la pobreza, han consolidado así a la UE prácticamente desde sus orígenes como la principal potencia civil del sistema internacional.
En la lógica de este binomio patriarcal, EE. UU. se encargaba del trabajo sucio y de la gestión del poder duro en el mundo, mientras que la UE simbolizaba la belleza y el poder suave de ser la principal donante mundial de ayuda humanitaria, la primera potencia comercial mundial y la región con el mayor PIB del mundo. Las herramientas suaves de política exterior, tales como la promoción de los derechos humanos, el multilateralismo eficaz, la protección del medioambiente o la lucha contra la pobreza, han consolidado así a la UE prácticamente desde sus orígenes como la principal potencia civil del sistema internacional.
Proceso de ampliación de la UE.
Sin embargo, el mundo de hoy ya no es el que era, y Europa no es ajena a las transformaciones estructurales que están teniendo lugar a su alrededor. Esto ha acalorado el debate estratégico en el seno de las instituciones de la UE y, como consecuencia de ello, se están invirtiendo notables esfuerzos en el desarrollo de una verdadera PCSD y en la reorientación de la alianza transatlántica de la defensa. Este artículo tratará de comprender cuál es el rol estratégico de la UE en el sistema internacional actual y cómo está tratando de combinar su naturaleza civil con sus necesidades de seguridad y defensa en una era tan compleja como la que atraviesa el continente.
La política exterior de la Unión Europea: un actor estratégico
Hay una serie de características que resultan imprescindibles para comprender cuáles son las limitaciones y posibilidades reales que la UE posee a la hora de articular su política exterior y, especialmente, su orientación militar y estratégica. La primera de ellas es que la UE no es un Estado y, por tanto, su actuación internacional está sujeta a una doble lógica: por un lado, comunitaria; por otro, intergubernamental.
La dimensión comunitaria, deudora de la tradición federalista, es la que se apoya en las instituciones propiamente europeas, como son la Comisión o el Parlamento Europeo, y la que posee competencias exclusivas para vertebrar las relaciones exteriores de la Unión en materias como comercio o medioambiente.
La lógica intergubernamental, en cambio, es la ejercida por los Estados miembros en instituciones como el Consejo Europeo y el Consejo de la UE. En estos ámbitos es donde se formulan las directrices políticas y estratégicas de la denominada política exterior y de seguridad común (PESC) siguiendo unas reglas de decisión por unanimidad, que permiten que con el veto de un solo Estado miembro se bloqueen medidas consensuadas por los restantes países miembros de la UE.
Explicada grosso modo esta lógica institucional y sin ánimo de entrar a analizar las zonas grises de las competencias compartidas, resulta más sencillo observar la tensión existente entre ambas vertientes. Fruto de esta tensión, el debate sobre la defensa europea se debe plantear básicamente en torno a dos elementos interrelacionados: la cesión de soberanía y la atribución de competencias.
La cesión de soberanía por parte de los Estados miembros a las instituciones comunitarias se está viendo cada vez más contestada por el auge de una masa social crítica con la globalización y canalizada a través de nuevos movimientos políticos soberanistas o autoritarios. Esto no debe hacer pensar que antes de la crisis de 2008 los Estados miembros estuviesen dispuestos a ceder fácilmente competencias en materias tan sensibles como defensa o inteligencia. Pese a que los Estados miembros han logrado supranacionalizar un acervo comunitario basado en valores, no se puede decir lo mismo de los distintos intereses nacionales que a veces conviven en el seno de la UE. Semejante situación ha sido tradicionalmente visible en la relación militar transatlántica: mientras algunos Estados miembros —Dinamarca, Reino Unido— han defendido mantener la defensa europea sobre la base de la OTAN, los países más europeístas —Alemania, Francia, España, Italia— han tratado de promover unas capacidades comunitarias propias en defensa.
La atribución de competencias es el otro elemento de análisis importante para entender los límites de la seguridad y defensa europea común. La UE es, en virtud de los tratados y el Derecho comunitario, una potencia normativa que se rige por la lógica democrática y del Estado de derecho. Esto quiere decir que nada que no esté previsto en los tratados puede ser ejecutado por la UE como una competencia únicamente comunitaria. En asuntos de defensa, esto se manifiesta claramente al no haberse producido todavía una cesión de soberanía de los Estados miembros que permita codificar en los tratados atribuciones exclusivas a las instituciones europeas en este ámbito. Intentos no han faltado; de hecho, las primeras iniciativas para construir un ejército supranacional en el marco de la Comunidad Europea de Defensa(CED) en 1950, tal y como contemplaba el plan Pleven, fueron desechadas in extremispor el rechazo de la Asamblea Nacional Francesa —especialmente, los sectores gaullistas— en 1954.
Desde entonces, el proyecto de una seguridad y defensa europeas comunes hibernaría durante décadas al abrigo de la OTAN. No sería hasta la caída de la URSS y la adopción del tratado de Maastricht en 1993 cuando se comenzaría a discutir el diseño de una posible política exterior y de seguridad común. Este debate ha ido ganando cada vez más terreno desde la cumbre de Saint Malo de 1998 y la adopción de la Estrategia de Seguridad Europea de 2003. Sin embargo, hoy en día la crisis económica de 2008, el drama humanitario de los refugiados y los reequilibrios de poder internacionales han propiciado un cambio en el escenario estratégico de la UE que exige discutir en profundidad y con creatividad el rol europeo en materia de seguridad y defensa.
El arduo camino hacia una política común de seguridad y defensa
En la década de los 90, los conflictos en los Balcanes y la situación en Kosovo habían puesto de manifiesto la incapacidad europea para responder militarmente en una operación de prevención y mantenimiento de la paz sin ayuda norteamericana. Los costes humanos que esto supuso fueron desastrosos y plantearon inequívocamente la necesidad de repensar la idea de comunidad de defensa propuesta por Karl Deutsch con el fin de recuperar una actitud proactiva en el escenario internacional para la UE. Es así como poco a poco se fueron articulando las misiones Petersberg, diseñadas para el desarrollo de misiones humanitarias, de mantenimiento y restablecimiento de la paz o de gestión de crisis.
Sin embargo, los avances realizados en esta línea han sido más bien humildes. Las negociaciones para establecer una verdadera PESC o PCSD se han visto frustradas una y otra vez por los recelos nacionales de los Estados miembros. La UE ha seguido sufriendo una crisis estratégica que emana de su incapacidad para hablar con una única voz en los asuntos internacionales. Las consecuencias se han comenzado a ver con la creciente irrelevancia estratégica de la UE en el sistema internacional y el desinterés estadounidense en seguir manteniendo el free-riding europeo en materia de defensa. Si a esto se suma el brexit, con la consiguiente caída de uno de los pilares de defensa dentro de la UE, se observa un panorama muy peligroso para el futuro comunitario, atosigado por la invasión ilegal rusa de Crimea en 2014 y los crecientes temores de los Estados bálticos y Polonia ante una posible amenaza de Moscú.
El este de Europa está reforzando su músculo militar fundamentalmente en el marco de la OTAN para disuadir a Rusia de una hipotética intervención. Fuente: Statista
Pese a que la independencia estratégica de la OTAN es todavía inviable, la UE ha demostrado un interés cada vez mayor por comenzar a ejercer un papel internacional en misiones de paz, prevención de conflictos y gestión de crisis. Ello explica la presencia de tropas con bandera europea desplegadas en misiones militares en países de África central y el Cuerno de África, como Mali o Somalia, y también en los Balcanes, como ocurre en el caso de Bosnia desde 2004. A estas se suman una serie de misiones civiles puestas en marcha en lugares como Kosovo, Palestina, Georgia o Afganistán. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que, pese a la creación de una Agencia Europea de Defensa en 2004, las dificultades derivadas de la colisión de intereses nacionales intraeuropeos persisten, especialmente a la hora de articular unos intereses europeos conjuntos, y, en consecuencia, un marco operativo eficaz para las operaciones en el exterior —seguridad— y la protección en el interior de Europa —defensa—.
La entrada en vigor del tratado de Lisboa en 2009 supuso un cambio importante en el papel de la UE como actor internacional y en sus capacidades. Así, la UE gozaba de personalidad jurídica propia a la vez que disponía de la figura del alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y de Seguridad, un cargo puente entre las lógicas intergubernamental y comunitaria que pasaría a ocupar la italiana Federica Mogherini. Sin duda, estos avances favorecerían la puesta en marcha de la PCSD, que, pese a los avances de Lisboa, sigue siendo parte íntegra de la PESC y, por tanto, está controlada por los Estados miembros.
En el fondo, lo que se busca es promover por primera vez una defensa europea más autónoma, con el desarrollo de un sector de I+D+i industrial y militar comunitario más eficiente, un mercado único de la defensa más competitivo y una cooperación reforzada en materia de armamentos y capacidades entre los Estados miembros. Todo ello, incorporando nuevos instrumentos de cooperación en materia de defensa, como las cláusulas de asistencia mutua y solidaridad para hacer frente a situaciones como las sufridas por Francia a raíz de los atentados de noviembre de 2015 en París.
Aun así, las dificultades para hacer converger las percepciones de seguridad y defensa de los Estados miembros siguen vigentes. Mientras los países bálticos, más atlantistas, expresan su deseo de un mayor reaseguramiento por parte de sus aliados para disuadir los recientes movimientos de Rusia, los Estados del sur de Europa priorizan otras cuestiones orientadas hacia la zona del Mediterráneo. Esto lleva a que en el proceso de redefinición en el que se encuentra una UE en estado crítico se esté lidiando con dificultades para llegar a alcanzar siquiera un consenso de mínimos.
En la representación gráfica se observan las diferentes percepciones estratégicas de las distintas áreas de la UE en términos de gasto en defensa. Fuente: European Institute for Security Studies
En la representación gráfica se observan las diferentes percepciones estratégicas de las distintas áreas de la UE en términos de gasto en defensa. Fuente: European Institute for Security Studies
La defensa europea sin Reino Unido
La situación estratégica de la UE y su PCSD sigue caracterizándose por la incertidumbre y la proliferación de riesgos y amenazas. Por ello, en el documento impulsado por Mogherini bajo el título “Visión compartida, acción común: una Europa más fuerte” se hace un minucioso análisis de los valores, intereses, riesgos y amenazas que atraviesa la UE en el futuro inmediato. En este análisis se plantea, por tanto, un giro claramente perceptible con respecto a la estrategia de “Una Europa Segura en un mundo mejor” de hace una década y media y presta una atención cada vez mayor a los conceptos de resiliencia, pragmatismo basado en principios y autonomía estratégica. La amenaza de Rusia, los conflictos híbridos en Ucrania, la guerra propagandística, el ciberespacio, el terrorismo islamista, la crisis migratoria o el cambio climático son algunos de los retos que justifican la necesidad de una estrategia conjunta.
Sin embargo, su utilidad ha quedado en entredicho al coincidir su publicación con el brexit. Londres, con su potente sector militar, su asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y sus capacidades de disuasión nuclear, siempre ha sido uno de los principales pilares de la defensa europea, por lo que su pérdida va a condicionar incalculablemente el marco estratégico diseñado por Bruselas. Francia y Reino Unido representan por sí solos el 40% de la inversión pública en defensa en la UE, y no solo eso: además de proveer capacidades y recursos, Reino Unido sigue provisionalmente encargado de la supervisión operacional de misiones europeas como Atalanta desde su cuartel general en Northwood. Por estos motivos, muchos consideran que la Estrategia Global de la UE (UEGS por sus siglas en inglés) ha nacido prácticamente muerta.
¿Qué cabe esperar, pues, de la UE en un contexto estratégico pos-brexit tan complejo como el que vivimos? Por un lado, con la erradicación del histórico veto británico, la UE va a seguir tratando de profundizar la cooperación en materia de defensa reforzando sus capacidades y desarrollando progresivamente una estrategia de sinergia —pooling and sharing— entre los Estados miembros. Por otro lado, la salida británica ha acelerado la adopción de una cooperación estructurada permanente entre Francia, Alemania, España e Italia en el ámbito de la PCSD y sobre esta base se ha profundizado el debate estratégico en la cumbre de Bratislava de 2016. Los objetivos desde entonces están meridianamente perfilados: Europa buscará articular un Fondo Europeo de Defensa, evitar la fragmentación del mercado europeo de defensa e implementar una serie de medidas, entre las que destaca la utilización de grupos de combate propios. Sin embargo, la idea de crear un ejército europeo está fuera de debate por el momento.
Los países europeos podrían ahorrar hasta un 31% con las adquisiciones conjuntas de bienes y servicios militares. Fuente: McKinsey
Los países europeos podrían ahorrar hasta un 31% con las adquisiciones conjuntas de bienes y servicios militares. Fuente: McKinsey
Trump, OTAN y Unión Europea: ¿el inicio de un divorcio transatlántico?
El debate sobre la relación transatlántica en el marco de la OTAN está siendo uno de las más importantes para las instituciones europeas desde que la nueva Administración republicana tomase el poder en EE. UU. en enero de 2017. Las declaraciones del nuevo presidente en las que pregonaba el carácter “obsoleto” de la OTAN hicieron saltar todas las alarmas en Bruselas y despertaron los aplausos de Moscú. Aunque el secretario de Defensa de los EE. UU., James Mattis, matizó posteriormente las palabras del presidente y reafirmó la cooperación de Washington con sus aliados en la OTAN, las dudas con respecto a una posible moderación del compromiso estadounidense con la defensa europea no se han terminado de disipar.
Fuente: ABC
Fuente: ABC
La declaración conjunta en febrero de 2017 del vicepresidente de los EE. UU., Mike Pence, y el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, pocos días después de la Conferencia de Seguridad Europea, celebrada en Múnich, ha venido a reiterar la importancia del vínculo de defensa transatlántico para Europa. Sin embargo, las exigencias presupuestarias de Washington a sus aliados para que incrementen su inversión nacional en defensa al 2% de su PIB no han hecho sino intensificarse. Esto, sumado a la desconfianza comunitaria ante la imprevisibilidad de Trump y su simpatía por una Rusia que se antoja cada vez más revisionista en el flanco este, ha servido para impulsar definitivamente el debate de una UE de Defensa, aunque sin miras —de momento— a sustituir a la OTAN. Además, la incapacidad que ha tenido Europa para responder a la crisis migratoria en sus fronteras a causa de su carencia de capacidades ha sido otro aliciente para reflotar un debate estratégico que busca complementarse con áreas como la Unión Energética o la Unión Digital.
Queda por ver si la UE será capaz de sortear con entereza todos estos retos. El primer paso será evitar una debacle soberanista en las presidenciales de Alemania, Francia y Países Bajos de 2017. Sobre esta base se intentará reiniciar un marco de defensa pos-brexit eficaz para garantizar la protección cada vez más autónoma de los intereses y valores europeos frente a un posible acercamiento ruso-estadounidense. En un mundo irreconocible para quienes predecían el “fin de la Historia”, todo apunta a que los próximos años podrían deparar sorpresas y transformaciones considerables en la seguridad y defensa de Europa, al menos tal y como la conocíamos hasta ahora. Quizá por ello la UE deberá comenzar a apretar los dientes más que nunca para despertar de su ensimismamiento y evitar morir bajo el polvo que acostumbra recubrir las buenas ideas defendidas con un espíritu débil.
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