dinámica de la producción industrial y la sustitución de importaciones. reflexiones históricas y balance 2003-2013

Reflexiones finales y perspectivas 

AUTORES: MATÍAS KULFAS, EVELIN GOLDSTEIN Y MARTÍN BURGOS

En los últimos años reapareció en nuestro país un debate y un interés genuino en torno al papel, real y potencial, que tiene el sector manufacturero en el desarrollo económico nacional. Tras la interrupción de la etapa de industrialización sustitutiva de importaciones, a mediados de los años ’70 y el inicio de una fase crítica en el desempeño manufacturero, caracterizado por una tendencia agregada de estancamiento sectorial y destrucción de empleos, en los últimos años se revalorizó su papel como articulador de una multiplicidad de actividades productivas y de servicios, productor y difusor de tecnologías, y generador de empleos. 

Desde una perspectiva de mediano y largo plazo, pudo observarse, fundamentalmente durante el período 2003 – 2008, un quiebre en la tendencia que se venía registrando desde mediados de los años ’70, signado por el estancamiento del sector y la destrucción de empleos. Esa etapa quedará en la historia como un período dorado de expansión industrial en el que se pudo observar un crecimiento concomitante de la producción en casi todas las ramas industriales, una acelerada expansión del empleo, mejoras de productividad, la realización de inversiones que permitieron optimizar el uso de la capacidad instalada y ampliar las capacidades de producción, la mejora en las exportaciones, la creación de unas 15.000 nuevas firmas manufactureras, que llevaron el stock de empresas del sector a unas 60.000 y un desempeño sectorial diversificado, donde naturalmente brillaron las actividades de mayor competitividad de la estructura industrial, como la alimentación, la siderurgia, el aluminio y la química, pero también florecieron actividades que habían sufrido notablemente las crisis de períodos anteriores, como la maquinaria agrícola, la indumentaria, ediciones, autopartes y la metalmecánica en general, entre muchas otras. 

En otras palabras, el primer aspecto central para destacar sobre el desempeño del sector manufacturero argentino ha sido el insoslayable quiebre de tendencia histórica que se produjo durante el presente período, aspecto central en la recuperación del papel de un sector fundamental para el desarrollo económico y social. Ese extraordinario desempeño sectorial no tuvo las mismas características después de 2008. Lo que vino a continuación no fue malo pero mostró diferencias sustanciales respecto a los logros del sexenio anterior. El ritmo de crecimiento alternó alzas significativas para el bienio 2010-2011 con una notable desaceleración a partir de 2012, el empleo dejó de acompañar las etapas de expansión de la producción y creció de manera limitada y acotada, aparecieron signos de heterogeneidad al interior del sector, con ramas que dejaron de crecer e incluso comenzaron a destruir empleos. El stock de firmas industriales se estancó en los niveles alcanzados en 2008, e incluso hubo algunos cierres que no afectaron significativamente el número global de firmas, pero lo cierto es que el crecimiento del aparato productivo industrial se vio más limitado. En este marco, las inversiones fueron más acotadas, puntuales y con un horizonte de más corto plazo. 

Desde el punto de vista del comercio exterior quedó en evidencia que el buen desempeño inicial, de recuperación productiva y una tendencia incipiente a sustituir algunas importaciones, tendió a estabilizarse y la demanda incremental de bienes industriales comenzó a ser abastecida predominantemente por importaciones. A partir de 2009 se observa un quiebre en el desempeño del sector. En primer lugar, por efecto de la crisis mundial, la cual tuvo un impacto acotado, tanto en términos de caída del nivel de actividad y empleo como en su extensión temporal.

A partir de 2010 el sector volvió a crecer pero su desempeño fue notablemente diferente a lo que se registrara en la etapa anterior. El crecimiento fue más lento después de 2011 e impulsado por un número menor de ramas productivas. El empleo creció al 2% anual, contra el casi 9% del período anterior, y sobre un total de 124 ramas desagregadas a 4 dígitos, hubo 38 que destruyeron empleo en términos netos. La inversión en el sector se vio limitada a atender la demanda interna, en una economía en expansión y no se observaron aumentos significativos en la capacidad instalada, siendo creciente el nivel de importaciones destinadas a atender los mayores requerimientos de bienes industriales en la economía doméstica. 

En este marco, el sector manufacturero argentino combinó la reinvención de un aparato productivo más sólido y competitivo que creció aceleradamente hasta 2008 y que luego pudo mantener su fisonomía, con algunos comportamientos que siguieron una lógica expansiva (fundamentalmente en el sector alimenticio y la química) y otros que detuvieron su crecimiento o incluso sufrieron alguna retracción. Aproximadamente la mitad del producto manufacturero tuvo un comportamiento predominantemente sustitutivo (esto es, que pudo atender la creciente demanda interna con una mayor proporción de producción nacional que de importaciones) mientras que la otra mitad fue predominantemente no sustitutiva (es decir que el incremento en la demanda interna fue principalmente atendido con importaciones). Entre las ramas sustitutivas predominaron las producciones de alimentos, pero también algunas ramas de la metelmecánica y de la industria de indumentaria. 

En otras palabras, la mitad de la industria argentina posee sistemas de producción altamente dependiente de las importaciones, tanto de insumos como de bienes de capital e incluso de bienes finales. Curiosamente, o no, las exportaciones de este segmento son incluso mayores que las de la mitad que posee una demanda mucho menor de importaciones. Pero, en contraste, genera un creciente déficit comercial que presiona negativamente sobre el balance de divisas de la economía.

El sector manufacturero argentino posee un potencial sustitutivo mensurable en términos de que muchos sectores altamente demandantes de importaciones son también generadores de exportaciones, dando cuenta de la existencia no sólo de producción nacional sino también de ciertos grados de competitividad que permiten una buena inserción internacional. Las estimaciones realizadas permitieron concluir que algo más del 20% de las importaciones industriales son potencialmente sustituibles bajo los parámetros y metodología allí descriptos. Esto no significa que avanzar en dicha sustitución sea un camino sencillo sino que existen, a priori, elementos para generar planes, programas e iniciativas al respecto. 

Este aspecto es relevante considerando los ciclos económicos argentinos en los que la restricción externa se presenta, con mayor o menos virulencia, como un obstáculo recurrente a la sostenibilidad del crecimiento. En particular, el declive en el sector energético y el comportamiento industrial antes descripto, condujeron a un fuerte debilitamiento en el balance de divisas. Si bien dicho balance tienen múltiples aristas y aspectos inherentes a la gestión macroeconómica, y cambiaria en particular, resulta fundamental que desde la economía real y sus dimensiones micro y mesoeconómica, se contribuya a alterar las bases de este balance adverso. En tal sentido, es necesario repensar las bases de una política industrial que permita recrear la expansión del sector manufacturero.

Antes que pensar políticas comerciales o de sustitución de importaciones, es necesario implementar planes y programas de política industrial y sectorial que contengan entre sus capítulos la posible sustitución de algunas importaciones que,son pasibles de ser fabricadas en el país, de generar mayores capacidades de producción e integración nacional (por ejemplo en el complejo automotor), de expandir sectores de alta 106 tecnología con fuerte presencia de fabricación nacional con investigación y desarrollo (por ejemplo en la industria farmacéutica, biotecnología, químicos, satelital, entre otros), de aumentar las exportaciones industriales y de orientar de manera más efectiva los recursos públicos en esta dirección. La sustitución de importaciones puede ser entendida, en el sentido de Alice Amsden, como una “guía”, como un indicador muy claro acerca de la demanda de bienes industriales sobre los cuales se puede avanzar en su producción nacional.

Pero esa “guía”, en la fase actual del desarrollo argentino, debe ser interpretado bajo un formato completamente diferente al que regía la fase de sustitución de importaciones por al menos dos razones. En primer lugar, porque ya no se trata de los estadios iniciales del desarrollo industrial nacional. Argentina ha desarrollado capacidades competitivas en muchos sectores. En otras, dichas capacidades han quedado truncas, y ello no significa necesariamente que se trate de espacios productivos sobre los cuales no haya opciones de avanzar, sino que deben ser estudiados con mayor cuidado y detenimiento.

En segundo lugar, la economía internacional opera hoy en mayores condiciones de apertura, con países del periferia asiática avanzando aceleradamente en procesos de industrialización de características muy diferentes a las nuestras. Particularmente, el desarrollo de China, fuertemente asociado a un impulso de tipo “lewisiano” (esto es, con una oferta inagotable de mano de obra barata para el sector industrial, que mantiene los costos salariales en niveles muy bajos), sumado a políticas de desarrollo e innovación muy activas, plantean desafíos competitivos mucho más complejos. En este marco, pretender una industrialización sin grados de selectividad y con herramientas genéricas tiene altos rasgos de inviabilidad. Recordemos que la mitad del sector manufacturero es altamente demandante de importaciones y también un fuerte generador de exportaciones. 

Esto significa que la mejora en el balance de divisas no consiste meramente en sustituir importaciones sino en revisar las funciones de producción y las capacidades productivas que inhiben de manera integral una mejora en el balance de divisas, particularmente en fases de auge y crecimiento de la demanda interna. Por otra parte, vale recordar los debates durante la segunda fase de sustitución de importaciones, tanto en el enfoque de Aldo Ferrer como en la denominada regla de Felix. Así, sustituir las importaciones de un determinado bien no conduce necesariamente a un ahorro de divisas, ello por cuanto bien puede ocurrir que sustituir la importación de, por ejemplo, un bien de consumo final implique incrementar las importaciones de bienes intermedios o de capital. Algo de ello ocurre en la actualidad. Así, por ejemplo, sustituir las importaciones de algunos productos petroquímicos conduciría a incrementar el aprovisionamiento de gas y como en la actualidad la producción local es insuficiente, ello llevaría a un incremento de las importaciones. 

De este modo, la política industrial asume un cariz distinto en el que predominan tres áreas centrales para su desarrollo. La primera pasa por el desarrollo de las industrias de alta tecnología e intensidad en el uso del conocimiento. Son sectores que generan empleos de calidad, eslabonamientos sectoriales y se insertan en los segmentos más dinámicos del comercio internacional. En otras palabras, tienen importantes efectos en términos distributivos, mejorando el ingreso medio de la economía. Argentina ha desarrollado capacidades en su industria farmacéutica, de biotecnología, química, software, maquinaria agrícola, algunos bienes de capital, autopartes y otros que pueden ser potenciadas. Mucho de esto tiene que ver con el potencial sustitutivo. Aquí reside el carácter de guía a la Amsden sobre la que hacíamos referencia, pero con estas salvedades. Un segundo espacio a desarrollar consiste en el upgrade tecnológico en muchas de las industrias tradicionales, mudando actividades de baja tecnología hacia el uso de mid-tech y hi-tech. Algo de esto pasó en la Argentina con la industria de la indumentaria y sus innovaciones en diseño, o con el complejo maderero asociado a muebles. 

Son procesos que pueden profundizarse. Finalmente, queda un tercer espacio de industrialización asociado a las economías regionales, a vastas regiones del país que representan una amplia superficie del territorio nacional pero en la que vive menos de la mitad de la población y generan un porcentaje relativamente bajo del PIB. Allí el desafío consiste en industrializar los recursos naturales existentes, ya sea en la alimentación, generando productos diferenciados, como los notables desafíos que abre el sector energético en cuanto al aprovisionamiento de insumos, maquinarias, equipos, servicios de ingeniería y nuevas tecnologías en energías renovables. Se trata de un capítulo que articula numerosos desafíos porque en él confluyen algunas industrias intensivas en el uso del conocimiento, junto a sectores tradicionales y el necesario desarrollo de economías regionales.  En suma, la profundización del desarrollo del sector industrial manufacturero debe incorporar como un aspecto central en sus estrategias de expansión una mirada que le le permita hacer una contribución positiva para el desplazamiento de la restricción externa.

Documento de Trabajo N°64 "Dinámica de la producción industrial y la sustitución de importaciones. Reflexiones históricas y balance del período 2003-2013". Para visualizar el documento completo haga click aquí.

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