hacia el desmantelamiento de los instrumentos de los que todavía dispone el estado para impulsar el desarrollo

La liquidación anunciada del FGS y el Manual del FMI

Por Alfredo Calcagno, economista

Además de imponer un ajuste recesivo a la economía, el presupuesto nacional de 2019 y la carta de intención con el FMI procuran desmantelar los instrumentos de los que todavía dispone el Estado para impulsar el desarrollo. En particular, apuntan a liquidar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), que bajo el gobierno anterior servía para financiar ciertas inversiones de largo plazo, a la manera de un banco de desarrollo. De manera general, la función del FGS es garantizar el pago de las jubilaciones y pensiones dentro de un régimen de reparto, a través del financiamiento del crecimiento de la economía y del aumento del empleo registrado.

Ahora bien, este presupuesto dispone una “disminución de la inversión financiera del ANSES” por 74 mil millones de pesos, 0,4% del PIB estimado, que registra como ingreso del sector público. Esto no es más que el inicio de la liquidación del FGS; su liquidación total fue anunciada en la Carta de Intención (CDI) aprobada por el FMI, con una curiosa justificación.

Se lee en la CDI que cuando se nacionalizó el sistema de las AFJP, “mientras que el presupuesto reportó un aumento inmediato en el gasto de pensiones después de 2008, nunca informó los ingresos (contribuciones) capitalizados en los activos de pensiones nacionalizados en 2008.” Ello justificaría, según el gobierno, utilizar el FGS para pagar jubilaciones corrientes. Esto es erróneo.

Primero, se nacionalizó un sistema de pensiones que estaba muy lejos de madurar, y que no significó un aumento significativo en el gasto de pensiones, ya que poca gente se había jubilado con una AFJP. Pero sobre todo, con la nacionalización aumentaron, y de inmediato, las contribuciones al sistema público. Los activos del FGS no son ni deben ser considerados la contrapartida del pago de una parte de las jubilaciones futuras de quienes contribuyeron a las AFJP, ya que esa contrapartida son las contribuciones corrientes de la población activa, más los impuestos que la sociedad quiera derivar a sus jubilados. No nos olvidemos: volvimos a un sistema de reparto. 

La contrapartida del FGS es el déficit que tuvo que soportar el sector público durante más de una década, cuando debía pagar a los jubilados sin percibir gran parte de sus antiguos recursos, que fueron captados por las AFJP. Lo que el Estado hizo en 2008 fue recuperar al menos una parte de ese dinero, que representaría el fruto de un ahorro público forzoso. Para contribuir a la sustentabilidad de nuestro sistema previsional, en lugar de liquidar el FGS, hay que utilizarlo en el financiamiento de la economía real.

Pero hay más. En la carta de intención se llega a anunciar la llegada de una misión del FMI para analizar cómo registrar la nacionalización del sistema de pensiones y los cambios subsiguientes para “que sean consistentes con principios estadísticos sólidos como los incorporados en las Manual de Estadísticas Públicas (GFS, por sus siglas en inglés) del FMI.” Y agregan: “Por el momento, el valor de los activos de los fondos de pensiones transferidos en 2008 se distribuirá a lo largo del tiempo como ingresos para compensar parcialmente el gasto futuro en pensiones”, a lo largo de 20 años (pág. 18 de la versión en castellano).

Es decir: según quienes nos gobiernan (esto es, el FMI y el gobierno de Cambiemos), este es un tema es tan complejo que vendrá una misión de expertos del FMI para analizarlo. Pero sin esperar el resultado de la misión, liquidaremos alegremente el FGS, y registraremos el resultado de esa venta como ingresos públicos en los próximos presupuestos. Ni ellos creen en la utilidad de la misión, puesto que se anticipan al resultado de su análisis. En eso estamos de acuerdo: antes de traer una misión, sería útil leer el citado manual del FMI está disponible en internet. Ese manual indica que la venta de activos no son ningún ingreso, porque no alteran el patrimonio neto; y si se trata de activos financieros como los del FGS, se trata de una operación de financiamiento, que se quiere disfrazar como ingreso primario.

En otras palabras: es incorrecto incluir la desinversión del FGS como un ingreso primario, aun bajo la categoría de “recursos de capital”. En efecto, el Manual de Estadística de Finanzas Públicas del FMI, en su edición de 2014, distingue tres tipos de operaciones: 1) las transacciones que afectan el patrimonio neto, que son los ingresos y gastos corrientes cuyo saldo da el resultado operativo; 2) Las transacciones en activos no financieros, que sumadas al resultado operativo arroja el resultado financiero; y 3) las transacciones en activos financieros y pasivos, esto es el financiamiento. La “disminución de la inversión financiera del ANSES” corresponde a este último rubro. Leemos en el Manual del FMI, pág. 79: “En la tercera sección del Estado de operaciones se registran las transacciones de financiamiento, que son transacciones que modifican las tenencias del gobierno de activos financieros y pasivos”.

En síntesis,la venta de activos financieros del ANSES no representa un ingreso primario, ni corriente ni de capital: se trata de una forma de financiar una parte del déficit financiero del gobierno. Es una triquiñuela que utiliza el gobierno, con la anuencia del FMI, para dibujar en el papel un equilibrio primario para 2019.

[1]Ni siquiera sería correcto incluir los llamados “recursos de capital” entre los ingresos fiscales, ya que “El ingreso es un aumento del patrimonio neto como resultado de una transacción” (p. 78); por consiguiente, tampoco la venta de un activo no financiero no puede considerarse un ingreso según el Manual, ya que el  monto del patrimonio neto no cambia, sólo su composición.

[1]La enorme importancia que se le da al supuesto equilibrio primario (presentado como el logro de un “déficit cero”) cuando el déficit financiero real (incluyendo los pagos netos de intereses del sector público no financiero y del Banco Central) superará 7 puntos del PIB, es otro tema.