la función del fmi: otorgar más tiempo para la fuga de capitales

El pecado original del FMI: deuda y fuga en Argentina, control de capitales en Islandia

Por Santiago Lombardi Bouza

El 19 de febrero pasado, el Fondo Monetario Internacional declaró que la deuda argentina “no es sostenible”, generando un escenario favorable para la dura negociación que el gobierno nacional deberá afrontar con los acreedores privados. Sin embargo, el Fondo aún debe dar cuenta de su accionar durante 2018-2019, en tanto las condiciones de insostenibilidad de la deuda fueron generadas bajo su supervisión y la implementación del Acuerdo Stand-By. En este artículo, analizamos la más reciente intervención del organismo crédito en la economía argentina a la luz de su desempeño en la crisis islandesa de 2008. 

Durante gran parte del año pasado y comienzos de este 2020, la estrecha vinculación entre el crédito otorgado por el Fondo Monetario Internacional y la fuga de capitales registrada en la Argentina ha sido objeto de debate. Dos factores fundamentales concurren a lo que la Vicepresidenta Cristina Fernández de Kirchner calificó como un préstamo virtualmente ilegal: la violación del Artículo VI del Convenio Constitutivo del FMI, que prohíbe al organismo “financiar” la salida de divisas, y la reincidencia en dicha conducta, si se considera el desempeño del Fondo en la crisis argentina de 2001-2002. Volveremos a este segundo punto más adelante.

Pero existe otro elemento que hasta el momento no ha sido puesto de relieve y que arroja un poco más de luz sobre la cuestionable generosidad crediticia del organismo con sede en Washington. Nos referimos a la decisión del FMI de condicionar el préstamo que otorgó a Islandia en 2008 al previo establecimiento de un rígido control de capitales en el país.

Un poco de historia. Islandia cuenta con una muy escasa población (360 mil habitantes) y una economía menos diversificada que la de sus vecinos nórdicos. Este escenario llevó a que, allá por los 2000, parte de la clase gobernante local empezara a buscar otros espejos en qué mirarse. Dubai por ejemplo. La idea reinante en ese momento era complementar los ingresos de la pesca, el turismo y la industria del aluminio con el desarrollo de un sector financiero pujante, “a medio camino entre Estados Unidos y Europa”. Fue así que, en esos años, diversas reformas tributarias allanaron el camino para la llegada de un flujo masivo de inversiones financieras de corto plazo, que hicieron de Islandia la economía más “sobrebancarizada” del mundo. La consecuente apreciación de la moneda local, el krona, hizo volar el déficit de cuenta corriente por encima del 15% del PBI entre 2005 y 2007. Las altas tasas de interés (12-15%), por su parte, alentaron fuertemente el carry-trade, también conocido en estas latitudes como bicicleta financiera.

Con la caída de Lehman Brothers en 2008, la burbuja islandesa se reveló en toda su fragilidad. Los tres principales bancos cayeron, el krona colapsó y el desempleo comenzó a aumentar de manera vertiginosa (trepó del 2% al 9% en apenas dos años). En este escenario, el Banco Central se vio obligado a introducir fuertes regulaciones a la compra de divisas, con el objetivo de asegurar los recursos necesarios para adquirir bienes esenciales como combustible y medicamentos. Fue entonces cuando, para sorpresa de propios y extraños, el FMI envió expertos de Washington a Reikiavik para asistir a funcionarios locales en el desarrollo de un sistema de restricción cambiaria. 

Poco después de ese primer acercamiento, el gobierno islandés solicitó formalmente la ayuda del Fondo. Un Acuerdo Stand-by por la módica suma de 2.1 mil millones fue aprobado en noviembre de 2008. Sin embargo, como condición excluyente para el primer desembolso, el FMI insistió en que el Parlamento introdujera modificaciones a la Ley Cambiaria vigente, las cuales implicaban el control al ingreso y egreso de capitales y la obligación de repatriar divisas para los exportadores. Según el economista Robert H. Wade, estos cambios fueron exigidos lisa y llanamente para evitar que “el préstamo fuera directamente a parar a los acreedores extranjeros”. El propio texto del Acuerdo establecía lo siguiente: “el objetivo a corto plazo es detener la fuga de capitales mientras se normaliza el acceso al mercado de cambios, mediante una política monetaria rígida en un contexto de tipo de cambio flexible. Por el momento, se seguirán manteniendo los controles de capitales”. Es decir, el Fondo no se limitó a aceptar la existencia de controles de capitales, sino que directamente los prescribió. Más aún, oficiales del organismo de crédito contribuyeron a la creación de una Unidad de Control de Capitales en el Banco Central local, la cual no sólo monitoreaba flujos de entrada y salida sino que remitía al poder judicial aquellos casos que trasgredieran la enmendada Ley Cambiaria. 

A razón de estas medidas, denominadas en la jerga como macroprudenciales, en 2012, cuatro años después de la crisis que llevó a Islandia a registrar la peor caída en el ingreso de todos los países de la OCDE, la economía empezó a mostrar signos de recuperación y el gobierno comenzó a pagar el préstamo contraído con el FMI. Ese mismo año, el staff del Fondo publicó un paper en el que, a la luz del caso islandés, afirmaba: “una vez agotadas todas las demás opciones de política, los controles de capitales podrían utilizarse de forma temporal en casos de crisis como la de Islandia, donde han ayudado a prevenir el desapalancamiento desordenado y a estabilizar la economía”. En ese mismo documento, el Fondo justifica el uso del control de capitales con base en que el mismo “ayudó a evitar una contracción mucho más profunda de la que se habría producido de sólo confiar en la fijación de altas tasas de interés”. 

Los controles de capitales impuestos por el Banco Central islandés se levantaron en marzo de 2017, más de ocho años después de su debut a instancias de una exigencia del FMI. Esto nos lleva a plantear, al menos, dos preguntas: ¿Por qué el Fondo no dispuso las mismas reglas de juego en el caso del préstamo comprometido con la Argentina, nada menos que el mayor de toda su historia? ¿Cuál sería hoy el nivel de reservas del Banco Central o, en otras palabras, la capacidad efectiva de hacer frente a los apremiantes vencimientos de deuda que afronta el país, de haber contado con controles de capitales desde agosto de 2018? La última es mas sencilla de responder, si uno se remite a las cifras. Según datos de la UNDAV, ocho de cada 10 dólares que ingresaron a la Argentina por vía del Stand-By se fugaron: mientras que los desembolsos hechos por el organismo de crédito sumaron 44.867 millones de dólares, la salida de divisas del sistema formal y la fuga de los capitales financieros acumularon un total de 36.640 millones de dólares.

Como mencionábamos al principio, no sólo el caso islandés y el Artículo VI de su Convenio Constitutivo ponen en aparente contradicción al FMI. También lo hace su más trágico antecedente en relación a nuestro país la crisis de 2001-2002. Después de todo, fue la propia Oficina de Evaluación Independiente del Fondo la que, en un informe oficial de 2004, planteó que el paquete financiero otorgado a la Alianza apenas consiguió otorgar más tiempo para la fuga de capitales. La OEI llegó a plantear, incluso, que en las vísperas del colapso decembrino “se decidió seguir desembolsando fondos al país bajo las políticas en curso, basándose en consideraciones de índole no económica con la esperanza de que repuntase la confianza de los mercados, intentando de esta forma ganar tiempo hasta que mejorase la situación económica externa.”