7/15/2020

chile: impasse




La irrupción de la pandemia de coronavirus tuvo lugar en Chile en el marco de un fuerte estallido social. Un gobierno y una clase política desprestigiados han debido hacerse cargo de una de las crisis sanitarias más importantes de la historia moderna. Por el momento, la ciudadanía movilizada depuso la protesta y el plebiscito constitucional ha sido pospuesto.



El 3 de marzo de 2019 se diagnosticó en Chile el primer caso de covid-19. La irrupción del virus en territorio nacional no estuvo exenta de tensiones de carácter político. En efecto, en momentos en que el país se preparaba para una de las emergencias sanitarias más desafiantes de la historia moderna, la sociedad chilena estaba sumida en un marcado proceso de protesta social. Más aún, un gobierno con escasos niveles de legitimidad ha debido liderar el manejo de una crisis de proporciones.

Este artículo analiza la política chilena en tiempos de pandemia. Para ello, primero ofrece una discusión del contexto político en el que aparece y se expande el coronavirus. Luego presenta las principales medidas sanitarias y económicas que el gobierno de Sebastián Piñera adoptó para hacer frente a la pandemia. Después, examina algunos de los principales problemas, críticas y desafíos que el gobierno chileno ha debido enfrentar. Por último, discute algunos de los posibles escenarios poscoronavirus.

De la protesta a la desmovilización

El contexto político chileno en el que la emergencia sanitaria ha tenido lugar es de tremenda complejidad. En octubre de 2019, el gobierno de Sebastián Piñera debió enfrentar una ola de protestas masivas que se extendió durante meses. Si bien el detonante fue el incremento del precio del pasaje de metro, las demandas sociales de los manifestantes tuvieron un carácter heterogéneo y abarcaron asuntos tan variados como el acceso a la salud, la reducción de las disparidades de género, el monto insuficiente de los ingresos y el fin del sistema privado de pensiones, entre otros. La sociedad movilizada y buena parte de los actores políticos de oposición comenzaron a estructurar dos principales argumentos. En primer lugar, las inequidades socioeconómicas no son sostenibles y deben ser reducidas. Segundo, las reglas del juego institucionales rígidas, consagradas fundamentalmente en la Constitución Política de Chile de 1980, diseñada en dictadura, protegen el statu quo y obstaculizan la adopción de cambios que promuevan una mayor equidad1.

Como resultado, la idea de producir un nuevo texto constitucional fue tomando fuerza, a punto tal que los principales partidos políticos de gobierno y oposición terminaron por sellar un acuerdo a partir del cual la ciudadanía chilena decidirá, mediante un plebiscito, su apoyo o rechazo a la idea de tener una nueva Constitución. En la misma instancia electoral, se pronunciará sobre el mecanismo de redacción del texto, a saber, a través de una convención constitucional compuesta por ciudadanos elegidos para ese propósito o por una convención mixta que también incluya 50% de legisladores.

El acuerdo no logró revertir los escasos niveles de legitimidad del gobierno chileno, los actores políticos y las instituciones. En efecto, al cierre de 2019 tan solo 14% de los chilenos se identificaba con algún partido político, al tiempo que los niveles de confianza en el gobierno, el Congreso y los partidos continuaban por el suelo (5%, 3% y 2%, respectivamente)2. Si bien los niveles de movilización social experimentaron una reducción en enero y febrero, en el contexto de las vacaciones de verano, a inicios de marzo se reanudaron con marcado dinamismo. El 1 de marzo se llevó a cabo una masiva movilización de ciclistas a favor de una nueva Constitución; en diversas ocasiones, el metro de Santiago debió cerrar varias estaciones ante la presencia de protestas y disturbios, y el 8 de marzo tuvo lugar una marcha multitudinaria en el marco del Día Internacional de la Mujer.

La emergencia sanitaria asociada al covid-19 irrumpió en Chile, entonces, en un contexto político enormemente complejo. El estallido social dejó en claro que los actores y las instituciones políticas chilenas presentan niveles de apoyo inusitadamente bajos. Así, un presidente impopular, una clase política deslegitimada y un conjunto de instituciones asediadas por el descontento debieron asumir la difícil tarea de conducir una de las emergencias sanitarias más complejas de la historia moderna. Probablemente por esa razón, el gobierno de Piñera optó, en un principio, por limitarse a anunciar diversas medidas sanitarias para, en primer lugar, evitar el ingreso del virus, luego contener su propagación y, por último, tratar a los afectados, para finalmente adoptar medidas económicas con el propósito de mitigar el efecto de la crisis.

La respuesta del gobierno

Hacia fines de febrero de este año, coincidiendo con el término de las vacaciones estivales, el gobierno anticipaba el ingreso masivo de viajeros provenientes de países con focos activos de covid-19. Por tanto, para contener el ingreso del virus, se implementó una declaración jurada de salud y controles de temperatura a quienes arribaran a Chile, medidas que apuntaban a identificar a posibles portadores con el fin de testearlos, asilarlos y tratarlos, en caso de ser necesario.

A inicios de marzo, conforme los primeros casos «importados» de covid-19 comenzaron a ser diagnosticados en territorio nacional, el gobierno orientó sus esfuerzos a evitar la propagación del virus adoptando medidas de higiene, testeo y aislamiento de los casos sospechosos y diagnosticados. Cuando a mediados de marzo empezaron a detectarse «casos secundarios», es decir, contagios ocurridos dentro del territorio nacional, se implementaron nuevas medidas, tales como la adopción de una aduana sanitaria para facilitar el testeo de los viajeros que la autoridad determinase pertinente, la prohibición de actividades extraordinarias masivas y la interrupción de clases presenciales en los colegios de todo el territorio nacional, entre otras.

Progresivamente, las medidas sanitarias comenzaron a extremarse. Así, el 19 de marzo, con 238 casos diagnosticados, junto con el cierre de fronteras, comenzó a regir, durante 90 días, un Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe. La medida pretendió dar más seguridad a los centros de atención sanitaria, resguardar la cadena logística y el traslado de insumos médicos, propender al cumplimiento de cuarentenas y otras medidas de aislamiento social, asegurar el normal abastecimiento y proteger las fronteras nacionales3. Posteriormente, el gobierno impuso el toque de queda nocturno en todo el territorio, ordenó el cierre de cines, gimnasios y establecimientos de los centros comerciales (salvo supermercados, estaciones de servicio y farmacias) e impuso la cuarentena obligatoria a todos los mayores de 80 años4. Asimismo, se comenzó a adoptar un sistema de controles sanitarios y cuarentenas progresivas en algunos puntos críticos del país, incluyendo varias comunas de la Región Metropolitana.

El gobierno procuró incrementar progresivamente el número de test realizados y ampliar su capacidad de diagnóstico y tratamiento, conforme el número de contagios fue aumentando. Se estableció la gratuidad de los costos del examen para beneficiarios del sistema público de salud y se fijó un cobro máximo de 25.000 pesos (unos 30 dólares) para los afiliados al sistema privado. Al 9 de mayo, Chile ha llevado a cabo casi 268.000 exámenes diagnósticos5. Se tomaron medidas para aumentar el número de respiradores mecánicos y de camas hospitalarias disponibles, por lo que se postergaron todos los procedimientos quirúrgicos de carácter electivo.

Concomitantemente, el 19 de marzo, el ministro de Hacienda, Ignacio Briones, anunció la adopción de un Plan Económico de Emergencia con el propósito de contener el efecto de la crisis sanitaria. Así, el gobierno se comprometió a elaborar un proyecto de ley para resguardar los ingresos de quienes debiendo permanecer en sus hogares no pudieran desempeñarse mediante teletrabajo, la entrega de un bono para personas sin trabajo formal y la postergación de pagos tributarios, previsionales y deudas para aliviar la carga de las empresas y evitar la pérdida de empleos6.

Posteriormente, el 8 de abril, el gobierno anunció la segunda parte de su plan, destinada a proteger la actividad económica, garantizando una mayor liquidez para las empresas. Esto a través del uso de líneas de financiamiento avaladas por el Estado para ofrecer créditos a las empresas que lo requieran. También se anunció la creación de un fondo para resguardar los ingresos de los trabajadores informales7. Algunas de estas medidas fueron progresivamente ampliadas y precisadas. Así, el 12 de abril Piñera anunció que se interrumpirían las amortizaciones para créditos y que se establecerían tasas máximas reales iguales a cero o negativas8.

En el contexto internacional, Chile ha mantenido una tasa de letalidad controlada y se ha destacado por la cantidad de exámenes diagnósticos que realiza9. Sin embargo, al 18 de mayo de 2020, 76 días después de diagnosticar el primer enfermo, Chile cuenta con 46.059 casos confirmados y 478 fallecidos10. Como lo han advertido muchos expertos, el virus se encuentra aún en crecimiento, y su real impacto solo podrá ser evaluado una vez que alcance su apogeo.

Problemas, tensiones y desafíos

Si bien algunas de las políticas adoptadas en Chile fueron recibidas con cauto beneplácito, el gobierno sigue siendo objeto de críticas y su legitimidad sigue estando comprometida. En ese sentido, aunque de acuerdo con las encuestas de opinión pública la aprobación del presidente ha ido en ascenso en las últimas semanas, esta sigue siendo muy baja (25%)11.

En este escenario, algo que no deja de sorprender es la interrupción de la protesta social. Conforme la cantidad de casos de coronavirus fue aumentando, la movilización social fue disminuyendo, aun en circunstancias en que el descontento por la actuación del gobierno aumentó. Un evento fue particularmente notable. El 3 de abril, Piñera fue fotografiado en Plaza Italia. Esta plaza ha ocupado un lugar simbólico muy importante para los chilenos movilizados, pues es considerada como el epicentro de la protesta social. La plaza está localizada en el corazón de la ciudad de Santiago, en una zona que al momento se encontraba en cuarentena. De acuerdo con las declaraciones del presidente, se trató de una visita espontánea, no planificada: en momentos en que pasaba por allí con su comitiva, habría decidido detenerse a saludar al personal policial y militar que se encontraba custodiando la zona. Mientras los personeros del gobierno defendieron el derecho del presidente a visitar del lugar, las críticas al mandatario fueron transversales, tanto desde la izquierda como desde la derecha. La acción fue evaluada por muchos como un acto de provocación12. Notablemente, ni siquiera este evento reactivó la protesta. Esta marcada desmovilización social no debe interpretarse ni como un cambio de rumbo ni como una señal de aprobación al gobierno sino, más bien, como producto del miedo al coronavirus y de la comprensión, por buena parte de la opinión pública, de que el aislamiento social es necesario para contener el contagio.

Desde la aparición del virus, algunos actores ganaron un marcado protagonismo y su manejo ha sido valorado positivamente por la misma ciudadanía que ha tendido a mantener una evaluación crítica respecto del gobierno. Dos de ellos han sido particularmente relevantes en esta coyuntura: el Colegio Médico de Chile y los alcaldes. Es probable que el manejo inicial de esta crisis haya contribuido a la proyección de estos actores, que han mantenido una actitud crítica, e incluso confrontacional, con el gobierno. Coherentes con su estilo tradicional, el presidente y su ministro de Salud, Jaime Mañalich, al principio decidieron manejar esta crisis a puertas cerradas, con la participación de unos pocos asesores cercanos. Esta estrategia supuso tensiones tanto con actores tradicionales como con emergentes. El gobierno respondió a las críticas creando una Mesa Social Covid-19, instancia de «colaboración y coordinación» que incorporó a diversos actores (incluyendo a la presidenta del Colegio Médico y al alcalde de la comuna de Puente Alto, en calidad de presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades). No obstante, las críticas y tensiones, aunque atenuadas, persistieron13.

El Colegio Médico, desde el inicio, se convirtió en un actor importante, al tiempo que su presidenta, Izkia Siches, jugó un rol preponderante al convencer a los partidos políticos de postergar el plebiscito sobre la nueva Constitución, originalmente fijado para el 26 de abril, para el 25 de octubre de 2020, y al persuadir a la ciudadanía de adoptar medidas de higiene y aislamiento social. A partir de un catastro de elementos para la protección del personal de la salud en el contexto de la pandemia, el Colegio Médico denunció que 75% de los funcionarios relevados adujeron falta de insumos médicos en sus centros de atención. De acuerdo con el relevamiento, en los lugares de trabajo del personal de la salud no habría suficientes mascarillas n95 (63%) y quirúrgicas (33%), protectores visuales (51%) y guantes (16%)14.

Una de las críticas más recurrentes del Colegio Médico ha estado centrada en la falta de transparencia del gobierno en la entrega de información, el manejo de los datos y el proceso de toma de decisiones. Sobre todo durante marzo, la información respecto de los casos, su distribución geográfica y el número de test realizados fue fragmentada e incompleta. El Colegio Médico manifestó su preocupación por dificultades vinculadas a la saturación de la capacidad diagnóstica, sobre todo en el sistema público de salud, y la imposibilidad de cumplir con los protocolos establecidos por la autoridad sanitaria por problemas de implementación15. Pero la crítica más persistente estuvo vinculada a la supuesta opacidad del gobierno en el proceso de toma de decisiones. Tanto el Colegio Médico como los alcaldes insistieron al gobierno sobre la necesidad de democratizar el proceso de toma de decisiones y el acceso a la información relevante. De hecho, Siches lamentó que los integrantes de la mesa social no manejen «más antecedentes de los que ya maneja la opinión pública en torno a los casos y es por lo mismo que hemos pedido más información para poder entender y explicarle a la ciudadanía parte de las medidas que ha tomado el gobierno»16.

Por su parte, los alcaldes insistieron en la necesidad de extremar las medidas de aislamiento social y empujaron por el cierre de centros comerciales y establecimientos educativos, aun cuando el ministro de Salud había descartado públicamente esa posibilidad17. Algunos alcaldes, incluso pertenecientes a partidos de derecha, han sido particularmente críticos del gobierno por no expandir las cuarentenas a sus comunas y por no proporcionar los recursos necesarios para hacer frente a la pandemia. A lo largo de la crisis sanitaria, varios de ellos optaron por interponer recursos de protección contra el ministro de Salud solicitando la adopción de cuarentenas y otras medidas sanitarias. Los alcaldes de la Araucanía, una de las regiones de Chile más golpeadas por el virus, denunciaron sentirse abandonados por el Ministerio de Salud. Una alcaldesa incluso fue tan lejos como para acusar al ministro Mañalich de ocultar deliberadamente información sobre el número de muertes. La información sobre contagios y fallecimientos ha estado en el centro de las tensiones. Esto porque los alcaldes le exigen al gobierno la entrega de información precisa y detallada para poder canalizar de manera eficiente la ayuda a los vecinos de cada comuna, mientras que el Ministerio de Salud insiste en la necesidad de resguardar esta información, que considera confidencial18.

La opinión pública parece valorar el rol de estos actores. De hecho, en un sondeo reciente, mientras 28% de los encuestados decía valorar la gestión del presidente y 30% la del ministro de Salud, la evaluación positiva de los alcaldes y la presidenta del Colegio Médico es muy superior (77% y 63%, respectivamente)19.

Un foco de tensión potencial, aunque no privativo del caso chileno, se vincula con la capacidad que tendrá el sistema de salud de hacerse cargo de la creciente demanda que le impondrá la pandemia. Durante los últimos años, Chile ha mostrado dificultades para enfrentar el crecimiento de la demanda por atención durante el auge estacional de las enfermedades respiratorias, por lo que se teme que un rápido crecimiento del número de casos de covid-19 que requieran hospitalización exceda la capacidad del sistema.

Por un lado, existe una gran preocupación respecto de las camas críticas disponibles. A inicios de abril, Mañalich indicó que si se espera que el número de contagiados alcance las 40.000 personas aproximadamente, se calcula que de estas 16% requerirá hospitalización y 8% (3.200) necesitará acceder a una cama crítica. Sin embargo, el aumento de la demanda ha superado las expectativas del gobierno y se ha concentrado en un periodo reducido, lo que ejerce cada vez más presión sobre el sistema sanitario, especialmente en la capital20. El gobierno ha tomado diversas medidas para reducir estos riesgos. Por un lado, la campaña de vacunación contra la influenza se adelantó a marzo, en un intento por prevenir la complicación de casos producto de esta enfermedad y así no tensionar más de la cuenta el sistema. Por el otro, se cancelaron todos los procedimientos médicos electivos y se compraron nuevas camas, pero aun así la disponibilidad de estas podría ser insuficiente21. De hecho, al 17 de mayo de 2020, 94% de las camas de las unidades de cuidados intensivos de la Región Metropolitana de Santiago ya se encontraban ocupadas22. Otro punto crítico tiene que ver con la disponibilidad de respiradores mecánicos. Aquí las cifras son no solo poco alentadoras sino también objeto de disputa, y el gobierno ha decidido comprar y reconvertir ventiladores23.

Más allá de la dimensión sanitaria, otro ámbito de gran preocupación tiene que ver con los efectos económicos de la pandemia. Como ya indicamos, el gobierno adoptó una serie de medidas aglutinadas en torno del Plan de Emergencia. Sin embargo, la oposición ha lamentado que las medidas anunciadas por él pongan el foco principal en rescatar a las empresas más que en proteger a los hogares e individuos vulnerables24. Un aspecto que ha generado tensiones, particularmente con los sindicatos y líderes de oposición, es un dictamen de la Dirección del Trabajo que permite a los empleadores no pagar salarios a los trabajadores y las trabajadoras que no puedan ejercer sus funciones por la crisis sanitaria25. Este dictamen, se teme, dejará en la desprotección a los trabajadores dependientes.

La situación es particularmente crítica para trabajadores informales. De acuerdo con información oficial, en Chile la tasa de ocupación informal asciende a alrededor de 30%, lo que corresponde a 2,6 millones de trabajadores y trabajadoras. El trabajo informal tiene lugar particularmente entre los segmentos que, de por sí, ya son más vulnerables: quienes cuentan con menos años de educación formal, los adultos mayores y las mujeres. Así, la informalidad concentra múltiples formas de desprotección e inseguridad. Estos trabajadores no son elegibles para los beneficios que sí reciben los trabajadores formales, como el seguro de cesantía, con lo cual les será imposible cubrir sus necesidades durante esta emergencia. Los trabajadores y las trabajadoras informales son ciertamente los más golpeados en tiempos de coronavirus. Son individuos que dejaron de percibir ingresos pues su sustento depende enteramente de su trabajo y, dado su nivel de vulnerabilidad, la única forma que tendrán de subsistir será con la ayuda de aportes del Estado.

El gobierno por ahora ha optado por otorgar un bono de 50.000 pesos (60 dólares) a individuos pertenecientes al 60% más pobre, sean o no informales, pero esto es a todas luces insuficiente. Este es un punto crítico, pues si el Estado no garantiza su subsistencia en los próximos meses, las medidas de cuarentena y distanciamiento social no serán respetadas no por falta de convicción, sino por necesidad. El gobierno anunció que iría en la ayuda de los trabajadores informales a través de la creación de un fondo equivalente a 0,8% del pib, que será usado de manera flexible, según necesidad26. En ese sentido, ingresó al Congreso un proyecto de ley para crear un Ingreso Familiar de Emergencia, destinado a mitigar la pérdida de ingresos de las familias que dependen de trabajadores informales. Sin embargo, el 6 de mayo, la oposición en el Senado rechazó en particular esa iniciativa por considerar la cobertura y el monto previstos por el gobierno como exiguos, por lo que aún no ha habido soluciones para los trabajadores informales27.

Conclusiones

La irrupción de la pandemia de coronavirus tuvo lugar en Chile en los albores de un estallido social de proporciones. Un gobierno y una clase política que exhiben bajísimos niveles de legitimidad han debido hacerse cargo de una de las crisis sanitarias más importantes de la historia moderna. No obstante, la ciudadanía movilizada depuso la protesta, acatando, mayormente, las medidas de distanciamiento social.

Entrando en el terreno de los posibles escenarios, es factible pensar en dos tipos de desenlaces pospandemia. En primer lugar, la desmovilización social podría favorecer a las fuerzas de derecha de cara al plebiscito por una nueva Constitución, que tendrá lugar en noviembre. Si se articula un discurso de «unidad nacional», que apele a dirigir todos los esfuerzos a trabajar por salir adelante una vez que los estragos de la pandemia comiencen a ceder, y si las fuerzas de derecha logran trabajar de manera cohesionada, es posible que el apoyo a la nueva Constitución se resienta. En un segundo escenario, es probable que cuando las aguas se calmen y la cuestión sanitaria deje de ser el principal problema, las fuerzas de oposición de centroizquierda apunten a las debilidades de la economía de mercado, la fragmentación e inequidades del sistema de salud y la falta de políticas sociales universalistas como algunos de los aspectos que impidieron minimizar los efectos de la pandemia. En ese caso, se presentará la Constitución vigente como un lastre, que debe ser cambiado para proteger a los chilenos y las chilenas.

Es muy temprano como para saber cuál de estos dos escenarios prevalecerá. Dos puntos críticos podrían ser decisivos para inclinar la balanza hacia un escenario u otro. En primer lugar, si el gobierno no es capaz de proteger a los más vulnerables de los efectos económicos de la crisis, el malestar social podría dispararse nuevamente. En la medida en que los efectos de la crisis económica comiencen a arreciar, si el gobierno no logra introducir políticas de protección social efectivas, destinadas a resguardar a los sectores más precarizados, de ingresos bajos y medios, el descontento no se hará esperar, y las tensiones sociales y demandas por cambios profundos podrían hacerse cada vez más difíciles de manejar. De hecho, el 18 de mayo, luego de tres días de cuarentena total en la capital, se registraron manifestaciones, protestas, disturbios y un cacerolazo masivo en distintos puntos de la Región Metropolitana, para reclamar por la insuficiencia de las políticas de gobierno.

El segundo punto crítico tiene que ver con la capacidad del sistema de salud de absorber una demanda creciente por atención médica. El gobierno ha adoptado distintos tipos de estrategias para ampliar el número de camas críticas y de respiradores mecánicos disponibles. Sin embargo, existe una enorme preocupación respecto de si durante el auge de las enfermedades respiratorias estacionales el sistema podrá responder adecuadamente.

Como ha ocurrido en otros países, el coronavirus pondrá a prueba la capacidad del sistema de salud chileno. En un contexto de enorme descontento, las limitaciones del sistema y sus resultados adversos podrían exacerbar el descontento social y aumentar las presiones reformistas.



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